包裝（packaging）是在流通過程中保護產品、方便儲運、促進銷售、按一定技術方法所用的容器、材料和輔助物等的總稱。包裝與可持續(xù)消費的關系密不可分。按聯合國的定義，可持續(xù)消費是指“提供服務以及相關的產品以滿足人類的基本需求，提高生活質量，同時使自然資源和有毒材料的使用量最少，使服務或產品的生命周期中所產生的廢物和污染最少，從而不危及后代的需求”。^[1]參照此定義，可持續(xù)的包裝消費可被理解為：在實現包裝基本功能的條件下，盡可能地少消耗自然資源，少使用有毒材料，并在其生命周期中盡可能少地轉化為廢物或產生污染。

在我國，商品包裝的環(huán)境影響巨大，這也意味著與此相關的治理工作很有潛力。商品經濟的迅猛發(fā)展刺激了包裝產業(yè)的大發(fā)展，隨之而來的就是包裝物產量和用量的快速增長。包裝物的合理應用固然可以促進商品的流通，甚至可以避免浪費，對節(jié)約資源和減少廢棄有益。但是，時至今日，政府部門、環(huán)保專家、普通公眾，甚至是包裝行業(yè)本身都認為商品包裝普遍存在“過度”的現象，例如過多使用一次性包裝，包裝過度小量化，包裝材料過多、過于復雜，還有各種令人厭惡的豪華包裝流行于市。

由于商品包裝使用量大，且多屬一次性消費品、壽命周期短，因此它所消耗的資源和導致的廢棄物排放量也很大。據統計，目前我國包裝廢棄物體積占固體廢棄物一半，每年廢棄價值高達4000億元。我國每年包裝產量達3000多萬噸，而總體回收率卻不到30%。此外，城市生活垃圾有1/3是包裝物垃圾，而其中一半以上屬于過度包裝。在北京市，每年各種包裝物垃圾約有83萬噸，其中60萬噸為過度包裝物，如果減少過度包裝可大大減少環(huán)境污染。^[2]由此可見，限制商品過度包裝已經成為實現綠色經濟和可持續(xù)消費的重要一環(huán)。

2012年，在過去的基礎上，限制過度包裝的工作在我國取得了一些新進展，可從政府立法和治理、民間調查和建議這兩個層面進行梳理。

一 政府立法與治理

中央政府的立法舉措主要體現在《清潔生產促進法》的修訂上。2012年2月底，十一屆全國人大常委會對《清潔生產促進法修正案（草案）》進行了第二次審議并最終表決通過。新版法律隨后在7月1日開始正式施行。修訂后的《清潔生產促進法》第二十條對遏制過度包裝作出規(guī)定：“產品和包裝物的設計，應當考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。企業(yè)對產品的包裝應當合理，包裝的材質、結構和成本應當與內裝產品的質量、規(guī)格和成本相適應，減少包裝性廢物的產生，不得進行過度包裝。”

據《新京報》報道，在人大常委會審議以上法律草案時，委員汪光燾建議增加關于過度包裝的監(jiān)督規(guī)定，即“由生產廠家的地方人民政府和質量監(jiān)督局負責加強監(jiān)督”。他還提到，國務院曾要求技術監(jiān)督總局制定行政法規(guī)，限制過度包裝，但幾年過去，仍無法出臺。來自香港特別行政區(qū)的委員范徐麗泰也建議增加關于法律責任的條款，并表示：“這個問題可能不需要在法律中規(guī)定，但國務院有關部門是不是可以考慮出一個規(guī)定，比如包裝不能超過某個比例，而且不能用木頭來包裝產品?！绷硪晃晃瘑T程貽舉則認為法律草案關于“產品包裝”問題的力度還顯不夠，提議采取更多強制性措施，而非只停留在倡導層面。^[3]

盡管部分委員對《清潔生產促進法》的修訂還有更高的期許，但修訂過程中首次包含了遏制過度包裝的內容，也表明這個問題已經開始受到中央部門的重視，相關行政法規(guī)，如久拖未決的《限制商品過度包裝條例》的出臺可能加快。

在地方政府層面，上海市人大常委會于2012年11月21日通過了我國第一部旨在限制商品過度包裝的地方性法規(guī)，名為《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》。這一法規(guī)的出臺有其特殊的背景。如《中國消費者報》報道，在立法過程中，上海市人大常委會組織了垃圾減量專題調研，進而發(fā)現，全市有1000個小區(qū)已在試點垃圾分類，盡管垃圾總量有所減少，但包裝垃圾卻在增長，且大多難以回收再利用。常委會認為，商品過度包裝已成為垃圾減量的一大源頭障礙，因此有必要進行立法管制。另外，上海市質量技術監(jiān)督局2009年以來一直對該市生產、銷售的茶葉、月餅、保健食品進行計量監(jiān)督專項檢查，結果顯示，147家次企業(yè)、276批次商品中，“包裝空隙率”合格率較低是主要問題，而茶葉、保健食品的過度包裝情況最為嚴重。^[4]

媒體還報道，上海市在本次立法中沒有追求法規(guī)體例的完整性，而是比較務實地針對實際問題，設置法律條款，而這一做法也和國內沒有先例可循有關。^[5]計劃于2013年2月1日正式實施的《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》除一些原則性條文外，在兩方面作出了“硬性”規(guī)定，包括：①“質量技術監(jiān)督部門應當及時公開監(jiān)督檢查結果，對違法情節(jié)嚴重的生產者、銷售者和涉及的商品通過媒體予以公布”；②“銷售者銷售違反強制性規(guī)定的商品的，質量技術監(jiān)督部門應當責令停止銷售，限期改正；拒不停止銷售的，處二千元以上二萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處二萬元以上五萬元以下罰款?！?sup>[6]

雖然上海率先開始立法管制過度包裝，但從其內容上看，基本還是以現有國家法規(guī)政策為基準，重申落實這些法規(guī)政策的決心，除此之外，并無太多創(chuàng)新之處。而在廣東省廣州市，由于垃圾圍城形勢嚴峻且末端處置設施建設嚴重受阻，城市管理者在如何遏制包裝廢棄物產生上則花費了更多的心思。該市法制辦于2011年便將《廣州市限制商品過度包裝管理辦法》列入了2012年度的政府規(guī)章制訂計劃，隨后組織了相關的立法調研活動。到了2012年10月，《廣州市限制商品過度包裝管理辦法》初稿被正式提出，并在一次專家論證會上得到首次公開討論。

雖然《廣州市限制商品過度包裝管理辦法》尚處于專家論證和征求公眾意見的階段，但它的一些內容很有新意。新意之一是強調“政府推行綠色采購”。根據當地媒體的引述，該辦法規(guī)定：“政府不得采購違反限制商品過度包裝強制性標準的商品，并逐步推行綠色采購制度，優(yōu)先采購符合本市限制商品過度包裝地方指導性標準的商品?！毙乱庵菄L試建立“商品與包裝物分開銷售”的制度，根據媒體引述，它規(guī)定：“在本市范圍內銷售的商品，逐步實行商品與包裝物分開銷售制度。在禮品銷售領域，率先實行商品與包裝物分開銷售制度。對于商品與包裝物不能分開銷售的，逐步實行包裝成本告知制度，生產者、銷售者應當在商品包裝的適當位置標明包裝成本占整個商品價格的比例?！?sup>[7]如果這兩項措施能夠在廣州得以試行，不論成功與否，都將為包裝物問題的管理提供新的借鑒。

除上海、廣州已經或正在嘗試立法限制過度包裝外，其他一些地區(qū)也在做類似的事情。據2012年12月媒體的報道，甘肅省政府開始制定《甘肅省商品包裝管理辦法》，對商品從生產、包裝、銷售、消費等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。立法者提出，在產業(yè)政策上將體現“反對過度包裝”的導向，稅收政策和產業(yè)準入政策鼓勵一般商品的“無包裝”和高檔消費品的“簡單包裝”。甘肅省政府在準備立法的同時，也通過發(fā)布《關于進一步加強商品過度包裝治理工作的通知》，要求各地各相關部門加大治理力度，督促企業(yè)從源頭上杜絕商品過度包裝，對奢華包裝變相提高價格、牟取暴利等行為要檢查并曝光。^[8]

由于以上新法規(guī)的制定或出臺都是最近一年內發(fā)生的事，其最終結果或成效還有待觀察。但在2012年，無論是中央政府還是地方政府都在落實已有法規(guī)上努力開展了更多的工作。

國家發(fā)展與改革委員會環(huán)境與資源保護司是2008年6月1日生效施行的“限塑令”^[9]的制定和管理牽頭單位。2012年，在“限塑令”取得了一定成效（特別是顯著減少了連鎖經營性質商品零售業(yè)的塑料購物袋的消費）的基礎上，該部門將工作重心轉移到了推動中小學生及其家庭減少塑料袋使用上。6月20日，國家發(fā)改委環(huán)資司副司長李靜出席北京市中古友誼小學“小手拉大手、限塑齊步走”活動時表示，“限塑令”實施四年，全國塑料購物袋用量減少240億個以上，累計節(jié)約塑料原料80萬噸——相當于480萬噸石油，即大慶油田年產量的1/8。她號召在場學生積極參加爭創(chuàng)“限塑小衛(wèi)士”活動，在家庭、社區(qū)、公共場所宣傳“白色污染”的危害和“限塑令”的重要意義，到超市、集貿市場調研塑料購物袋使用情況，并結合自己的親身經歷以作文、手抄報、調研論文等多種形式寫出對“限塑令”的體會和建議。

11月7日，李靜攜同一些和落實“限塑令”有關的中央部委官員，再赴中古友誼小學，為在減塑活動中有突出表現的同學頒獎。她利用這次活動的機會明確表示，發(fā)改委將會同有關部門在全國中小學開展“限塑令”宣傳活動，通過“小手拉大手”，使少用塑料購物袋等一次性制品的節(jié)約環(huán)保理念深入到每一個家庭。^[10]

與國家發(fā)改委高調宣傳限塑成果，發(fā)起“限塑令”宣教活動形成對比的是，地方政府在進一步執(zhí)行該政策上仍然舉步維艱。綜合各地媒體的報道，2012年“限塑令”所面臨的問題與前三年基本一樣，包括：超薄袋的生產、使用仍然泛濫，農貿市場或個體商販普遍不執(zhí)行收費制度，經?？梢姴缓细袼芰洗糜谑称钒b，政府執(zhí)法力度弱以及執(zhí)法資源匱乏等。對此，一些民間機構也在持續(xù)跟蹤調查并提出改善建議，相關內容將在下文做進一步介紹。

相比前些年，地方政府在2012年更加重視對食品和化妝品過度包裝的監(jiān)管和限制。之所以如此，一是因為公眾對相關問題的意見較大，二是因為已有國家標準《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》（GB 23350-2009）可被遵循。例如，在北京，針對元旦、春節(jié)前商品是否存在過度包裝現象，市發(fā)改委、市質量技術監(jiān)督局于2012年12月底對市場上食品和化妝品的包裝進行了聯合抽查。相關人員在抽查過程中向記者介紹說，判斷一件商品是否存在過度包裝問題基本有三個標準：包裝不能超過3層；酒類空隙率不能超過55%，糕點類空隙率不能超過60%，糧食類不能超過10%；包裝成本不能超過商品售價20%。他還透露：“今年以來，市質量技術監(jiān)督局對35家企業(yè)107批次的食品和化妝品進行過檢查，產品合格率比以往有大幅提升。16批次產品包裝空隙率不符合標準，這些產品主要集中在茶葉行業(yè)。”^[11]

二 民間調查與建議

在政府努力通過立法及依據已有法規(guī)政策限制過度包裝的同時，新聞媒體、民間機構或環(huán)保志愿者也在持續(xù)跟蹤調查和評價過度包裝問題，并參照法規(guī)政策提出自己的建議。

2012年10月9日，《中國青年報》刊出一篇文章，題為《97.5%的人認為商品過度包裝現象嚴重》。該文報道，《中國青年報》社會調查中心通過民意中國網和搜狐網，對4306人進行的調查顯示，97.5%的受訪者認為當前我國商品過度包裝現象嚴重，其中76.0%的人認為非常嚴重。84.0%的人贊成立法限制商品包裝“豪華風”。^[12]

調查同時詢問受訪者購買過度包裝商品的動機，有79.4%的人表示是為送禮顯得體面。對此，一位受訪者解釋道：“購買過度包裝的商品，通常只為了送禮，給自己用是不會買的。同樣，逢年過節(jié)總會收到一堆包裝華麗但沒有實用價值的禮品。如果禮品保質期長，就留著再送出去?！贝送?，還有44.6%的人表示是“追求奢侈”，其比例也不容忽視。至于購買頻次，11.3%的受訪者表示會經常購買過度包裝商品，53.0%的人會偶爾購買。^[13]這些調查數據表明，購買過度包裝的商品不僅是一種奢侈性消費，更是一種炫耀性消費。這些消費雖然不經常，但造成的負面后果卻很顯著。

調查還顯示，近半數受訪者（48.4%）表示包裝簡單的商品已很難見到，不得不買過度包裝的商品；79.6%的人認為商品價格遠超其價值，損害消費者權益。對此，《中國青年報》報道引述中國人民大學法學院教授、商法研究所所長劉俊海的話說，商家的做法損害了消費者的公平交易權，消費者普遍認為包裝好的商品質量也好；生產商正是抓住這種心理賺取不陽光、不道德的錢財。^[14]

最后，調查征求了關于約束商品過度包裝的可行辦法。受訪者給出的建議包括：“嚴格規(guī)定包裝成本所占售價比例”（73.4%）、“對豪華包裝的商品征收重稅”（72.9%）、“在商品上標示包裝成本，提醒消費者”（63.2%）、“實行包裝回收和再利用”（35.9%）、“注重垃圾環(huán)保處理”（32.8%）。^[15]

月餅的過度包裝一直是社會高度關注的熱點話題。對此，由多個關注垃圾問題的環(huán)保組織和個人組成的中國零廢棄聯盟，繼續(xù)在此議題上著力，并于2012年中秋節(jié)前后，發(fā)起了名為“月餅，你還在裝嗎？”的主題調研和公眾倡導活動。

活動最主要的內容是搜集并檢測月餅包裝，然后參照國家標準，判斷其是否屬于“過度包裝”，并進而評價當前月餅過度包裝問題的嚴重程度。調查者通過兩種渠道搜集樣本，一是互聯網微博，二是現實社區(qū)。所謂通過微博搜集樣本實際就是請志愿者將所獲得的月餅包裝拍照上傳到微博，并標示拍攝地點、月餅品牌、包裝層數和包裝材料等信息，然后調查者便可據此進行統計?；顒幼罱K搜集到91份有效月餅包裝樣本，經檢測和統計發(fā)現，超出3層包裝的月餅包裝有14個，占總量的15%；包裝層數最多者達到5層（如果算上初始包裝或一層填充物則達7層）。^[16]

調查者認為包裝材料的種類也應是衡量包裝物環(huán)境友好性的重要指標。他們發(fā)現，全部月餅包裝樣本中，材料種類數從0（即沒有使用包裝）到6的出現頻次依次為1、3、40、23、16、7、1，說明大多數月餅包裝都包含2～4種包裝材料。經鑒別，樣本所用包裝材料有復合紙、紙、塑料、鐵、布、陶瓷、玻璃，且絕大多數都使用了塑料（90個），大部分都使用了復合紙（62個）。^[17]

零廢棄聯盟進而作出如下總結：按照《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》國家標準的規(guī)定，月餅包裝的層數不超過3層，調查發(fā)現有15%的月餅超標，因此屬于過度包裝。該國家標準還規(guī)定：“包裝宜采用單一材質，或采用便于分離的包裝材料?！倍{查發(fā)現月餅包裝采用多種材料，如復合紙、紙、塑料、鐵、布、陶瓷、玻璃等，違背了“宜采用單一材質”的原則，而復合紙的使用違背了“便于分離”的原則，同時噴漆的金屬不便于分離金屬和漆。此外，調查還發(fā)現包裝材料的附屬物很多，雖然因未完全包裹商品而不可計入包裝層數，但是很多附屬包裝并非必要包裝，如綢布、數層塑料托盤等。這些附屬材料造成了繁雜的包裝，造成資源的更多浪費。^[18]

零廢棄聯盟根據以上調查結果，向立法部門、執(zhí)法部門和公眾分別提出了建議：立法部門應對包裝材料種類和附屬物進行嚴格規(guī)定；執(zhí)法機關應加強對過度包裝商家的監(jiān)管，對易造成過度包裝的商品要定期抽查，并根據抽查結果設置企業(yè)黑白名單；普通消費者也應主動弘揚簡樸節(jié)約文化，拒絕購買過度包裝商品。

民間環(huán)保組織環(huán)友科學技術研究中心（簡稱“環(huán)友科技”）則一直堅持跟蹤觀察另一個限制過度包裝問題的重要法規(guī)，即“限塑令”的落實情況。2012年5月31日，也就是在該政策正式施行滿四周年的前一天，環(huán)友科技對外發(fā)布了《2011年北京市“限塑令”執(zhí)行情況調查報告》，以此向社會各界通報北京市“限塑令”的執(zhí)行效果，以及相關情況的變化。

該調查于2011年10月間進行，范圍覆蓋北京市海淀、東城、西城和昌平4個區(qū)，對象包括113家連鎖超市、購物中心和集貿市場，以及464家其他類型的商店及購物中心、集貿市場中的駐場商戶。^[19]值得注意的是，此次調查實際上是一次重復性調查，重復對象是2008年另一志愿者團體“民間限塑政策研究小組”發(fā)布的《關于“限塑令”在北京地區(qū)的執(zhí)行效果及消費者之反應的調研報告》，所以兩次調查選擇的連鎖超市、購物中心和集貿市場的名單幾乎完全一樣。

調查結果表明，93%的連鎖超市仍在執(zhí)行塑料購物袋有償使用制度，與2008年相比，基本持平。但是，它們對宣傳“限塑令”的重視程度有明顯下降。與此同時，連鎖超市中購買新塑料袋的消費者的比例有明顯增加，從2008年的38.3%增加到2011年的48%，說明收費措施對抑制塑料袋消費的作用在降低。而在集貿市場和購物中心，有償使用制度的執(zhí)行情況依舊不容樂觀，對塑料袋進行收費的商家的比例皆不超過兩成。^[20]

針對連鎖超市有更多顧客開始購買新塑料袋的現象，報告分析認為，這是因為商家疏于宣傳限塑意義，加之塑料袋價格與商品總價相比極其微小，導致消費者在消費時已不會特意考慮塑料袋的經濟壓力和環(huán)境影響。而對于集貿市場“限塑令”的實施仍不理想的情況，報告認為集貿市場的組織形式、交易形式、商品特征，都是導致它始終無法有效推行“限塑令”的因素。^[21]

根據調查結果，報告向政府部門提出了完善“限塑令”的建議。例如，在連鎖超市或賣場加大宣傳，在購物中心加強執(zhí)法；可以根據現實情況，調整塑料袋收費標準，繼續(xù)抑制消費者對該物品的需求；出臺關于“限塑令”的補充解釋，對無法清晰區(qū)分商品價格和塑料購物袋價格的場所，如集貿市場，暫時不執(zhí)行有償使用制度，或統一要求市場管理者在市場內設置塑料購物袋專賣點，同時禁止駐場商戶提供塑料袋。^[22]

同樣針對“限塑令”的執(zhí)行情況，另一專業(yè)機構國際食品包裝協會也在該政策正式實施四周年前后，發(fā)布了他們的調查報告。該機構在2012年對北京、廣東和浙江的20個連鎖超市和17個農貿市場的調查發(fā)現，連鎖超市普遍執(zhí)行塑料購物袋有償使用制度，信息標注和質量基本符合國家標準要求，用量較限塑前減少了七成以上，但農貿市場、街邊小攤及流動商販均我行我“塑”，大量免費提供超薄塑料袋，還有很多將廢舊塑料制作的塑料袋用于盛裝食品、水果、蔬菜以及生鮮產品，存在很大安全隱患，而這一點并未引起經營者、管理者和消費者的重視。調查發(fā)現，已被關停的超薄塑料袋生產企業(yè)大部分又卷土重來，死灰復燃。^[23]

總體而言，2012年中國社會在限制過度包裝上取得的新進展主要體現在如下三個方面。第一，過度包裝問題已經得到全國人大立法工作者的討論，并被新修訂的《清潔生產促進法》明確提及。雖然新法僅作出一些原則性的規(guī)定，但為未來進一步立法規(guī)范商品包裝，從整體上遏制包裝物消費的環(huán)境影響奠定了一個比較好的基礎。第二，各地政府不同程度地作出一些努力，以期落實現有的關于過度包裝問題的法規(guī)政策，如“限塑令”和國家標準《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》。少數城市如上海和廣州已經或正在制定地方性法規(guī)，力求根據本地實際，遏制過度包裝并有效減輕垃圾處置的負擔。這些都是積極有益的嘗試。第三，民間對過度包裝的觀察和調研持續(xù)，而且已經達到比較高的水平。無論是月餅過度包裝還是“限塑令”實施四年的變化，民間調查都用扎實的數據，為政府和公眾認清問題癥結，共同尋找問題解決方案提供了有效參考。

然而，相比商品包裝大量生產、大量消費、快速廢棄的嚴峻現實，以上進步似乎還不夠大，效果還十分有限。但從2012年社會多方的實踐出發(fā)，有如下幾方面是最值得在2013年努力取得突破的。首先，國務院應盡快在《循環(huán)經濟促進法》的框架下制定商品包裝強制回收目錄，真正落實生產者責任延伸制度。雖然任何一種包裝物被列入目錄都可能引起極大的社會爭議，但一項真正有意義的制度必須要有所起始。其次，久拖未決的《限制商品過度包裝條例》也應更公開、更大范圍地征求公眾意見，必要時應再舉行聽證會。^[24]只有在公眾充分知曉、民意充分匯聚的情況下，相關法規(guī)才能制定得務實有效。此外，雖然目前政府已經出臺《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》，但由于該文件只是一項國家標準，工商或質監(jiān)部門在發(fā)現違反標準的過度包裝時，欠缺法律依據對之進行處罰。從這一點考慮，《限制商品過度包裝條例》的立法進程更應該加快。再次，“限塑令”的推進恐怕不能僅僅停留在中小學層面的宣傳教育活動或運動式的檢查、處罰活動，中央各相關部委及地方政府若再不推出具體措施，區(qū)別對待不同商品零售場所的實際情況，有效遏制政策多方面失效的局面，將進一步令公眾感到失望。