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光伏項(xiàng)目正走向“房地產(chǎn)化”，以產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目會(huì)成為常態(tài)嗎

時(shí)間：2023-05-17 來(lái)源：瀏覽：

光伏項(xiàng)目正走向“房地產(chǎn)化”，以產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目會(huì)成為常態(tài)嗎

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環(huán)球零碳

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環(huán)球零碳

碳中和領(lǐng)域的《新青年》

摘要： 在光伏等新能源迅猛發(fā)展之下，房地產(chǎn)行業(yè)卻步入常態(tài)化，地方政府的土地財(cái)政陷入低迷。同樣以“土地”為載體的光伏，會(huì)不會(huì)成為地方政府尋求產(chǎn)業(yè)突破口的新工具？未來(lái)的風(fēng)光用地，會(huì)不會(huì)走上房地產(chǎn)拍賣用地的路子？

撰文 | Shushu

編輯 | 郭郭

→ 這是《環(huán)球零碳》的第638篇原創(chuàng)

新能源行業(yè)正迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)，成為最具成長(zhǎng)性的行業(yè)。

4月27日，國(guó)家能源局表示，2023年一季度，全國(guó)可再生能源裝機(jī)達(dá)到12.58億千瓦。其中，風(fēng)電裝機(jī)3.76億千瓦，光伏發(fā)電裝機(jī)4.25億千瓦。

其實(shí)，在2022年，我國(guó)可再生能源裝機(jī)就已首次超越煤電，62.5%來(lái)自風(fēng)電、光伏。

圖說(shuō)：2022年光伏裝機(jī)容量同比增長(zhǎng)28.1%

圖說(shuō)：2022年光伏新增裝機(jī)同比增長(zhǎng)60.3%

在光伏等新能源迅猛發(fā)展之下，房地產(chǎn)行業(yè)卻步入常態(tài)化，地方政府的土地財(cái)政陷入低迷。

同樣以“土地”為載體的光伏，會(huì)不會(huì)成為地方政府尋求產(chǎn)業(yè)突破口的新工具？未來(lái)的風(fēng)光用地，會(huì)不會(huì)走上房地產(chǎn)拍賣用地的路子？

這些擔(dān)憂，并非空穴來(lái)風(fēng)，已經(jīng)有一些地方正在打“新能源用地如何創(chuàng)造財(cái)收”的注意。

用知名財(cái)經(jīng)大V蔣靜的話來(lái)說(shuō)，地方不會(huì)將手中的資源拱手白送，更不會(huì)放過(guò)任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)招商的機(jī)會(huì)，光伏成為恰當(dāng)時(shí)機(jī)送上門的“唐僧肉”。

因此，現(xiàn)在“產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目”對(duì)于光伏企業(yè)來(lái)說(shuō)不是一個(gè)陌生的模式。

一位光伏企業(yè)從業(yè)者對(duì)《環(huán)球零碳》表示，這種模式很常見(jiàn)，政府資源不是白給的。一般企業(yè)會(huì)先和政府簽戰(zhàn)略合作協(xié)議，后期怎么落地，得看雙方博弈的結(jié)果。 企業(yè)想先拿項(xiàng)目，地方政府想先賣地落產(chǎn)業(yè)。

蔣靜表示，這實(shí)際上與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)相似，都是土地資源開(kāi)發(fā)的價(jià)值變現(xiàn)。雖然光伏項(xiàng)目土地占用時(shí)間及土地品質(zhì)不及房地產(chǎn)，但對(duì)于現(xiàn)在的地方政府而言，已經(jīng)十分誘人了。

為何會(huì)出現(xiàn)光伏“房地產(chǎn)化”這種情況？現(xiàn)在光伏項(xiàng)目的落地還有哪些困境？

“以產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目”成為光伏項(xiàng)目常態(tài)

“以產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目”，已經(jīng)成為很多地方臺(tái)面上或臺(tái)面下的硬性要求，甚至是必要條件。

浙江省浦江縣就曾發(fā)布《浦江縣整縣推進(jìn)光伏規(guī)?；_(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》，其中明確提出，對(duì)于復(fù)合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業(yè)項(xiàng)目投資換光伏開(kāi)發(fā)資源”的投資模式：每引進(jìn)固定資產(chǎn)投資3億元的制造業(yè)投資項(xiàng)目，可換取10萬(wàn)千瓦（左右）的光伏開(kāi)發(fā)資源，先引先得。

在云南，2022年就有超10個(gè)市縣區(qū)先后提出了產(chǎn)業(yè)配套的要求，如下圖。

來(lái)源：[1]

其實(shí)，除云南、浙江外，還有廣西、湖北、貴州、寧夏、安徽等省份均提出了不同形式的產(chǎn)業(yè)配套要求，其范圍更是從個(gè)別現(xiàn)象發(fā)展成為新能源投資商獲取指標(biāo)的“標(biāo)配”。

但這一做法實(shí)際上與國(guó)家能源局的有關(guān)規(guī)定相沖突。

早在2021年，國(guó)家能源局就曾在《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中特別強(qiáng)調(diào)， “要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，規(guī)范開(kāi)發(fā)建設(shè)秩序，不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的門檻”。

但為何面對(duì)主管部門的明文禁令，地方政府還要“逆勢(shì)而為”？

用地緊張制約光伏項(xiàng)目發(fā)展

歸根到底，是稀缺的土地資源導(dǎo)致的。

光伏的上游資源不是硅料，而是太陽(yáng)光照。哪里能有太陽(yáng)光照？只有大面積的土地和屋頂。

那么，在雙碳背景下，開(kāi)發(fā)可再生能源到底需要用多少地？

據(jù)相關(guān)研究，中國(guó)要在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，電氣化疊加需求增長(zhǎng)，電力消費(fèi)量預(yù)計(jì)將翻番，達(dá)到16×1012kW·h左右，其中風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機(jī)容量將有可能達(dá)到約60億kW·h，為當(dāng)前水平的10倍左右。

從工程建設(shè)的角度來(lái)看，每kW·h的光伏或風(fēng)電（及其配套設(shè)施）至少要占地20～150 m2，即使采取優(yōu)化組合的形式，保守估計(jì)至少需要30萬(wàn)平方公里。

雖然這個(gè)面積只占中國(guó)國(guó)土面積的3.1%左右，但相當(dāng)于中國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的3倍多。

但由于我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的國(guó)土空間用途管制制度。尤其是在“三線”（基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線）等限制下，地從哪兒來(lái)已成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問(wèn)題。

尤其是在中國(guó)中東部地區(qū)，未利用地多作為耕地和建設(shè)用地的后備資源或生態(tài)用地，土地資源非常有限。

中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)投資有限公司山西分公司曾發(fā)布一份報(bào)告，明確指出“土地資源緊缺可能成為光伏項(xiàng)目發(fā)展最大攔路虎”。

《報(bào)告》顯示，受“三線”劃定控制的土地面積占山西全省國(guó)土面積的一半，其中劃入耕地紅線的土地雖然僅占25%左右，但山西省內(nèi)多為黃土覆蓋的山地高原，山區(qū)面積占比80.1%，少量平原地帶幾乎全部是基本農(nóng)田，開(kāi)發(fā)建設(shè)光伏項(xiàng)目的機(jī)會(huì)少之又少。

城郊的部分一般農(nóng)田多數(shù)已被規(guī)劃為各類開(kāi)發(fā)區(qū)，利用一般農(nóng)田建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的機(jī)會(huì)同樣很少。

此外，部分縣市為擴(kuò)大工業(yè)、城鎮(zhèn)用地，一些原本適合用來(lái)建設(shè)光伏項(xiàng)目的荒山荒坡被劃為基本農(nóng)田，因土地屬性變更而無(wú)法作為光伏用地。

因此，地方政府在面對(duì)手中緊張的土地資源和地方財(cái)政下，“以產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目”自然成了相對(duì)較好的解決方式。摳出來(lái)的資源必然要換取一定價(jià)值，這樣一方面能疏解產(chǎn)業(yè)、稅收及招商的壓力，另一方面又緩解可再生能源項(xiàng)目用地緊張的尷尬。

意見(jiàn)不統(tǒng)一，光伏項(xiàng)目落地難

雖然地方政府想方設(shè)法“以產(chǎn)業(yè)換項(xiàng)目”，但在實(shí)際操作起來(lái)，光伏等可再生能源項(xiàng)目用地的界定、審批更是難上加難。

中利騰暉光伏技術(shù)有限公司陳杰表示，“我們經(jīng)常遇到土地政策模糊的情況，電站建設(shè)之初，地方上不說(shuō)能建，也沒(méi)說(shuō)不能建，部門之間互相推諉、說(shuō)法不一。同一片地，可以說(shuō)是荒灘荒地，長(zhǎng)幾根草又被說(shuō)成林地，全憑辦事人員‘一張嘴’，沒(méi)有見(jiàn)到明確標(biāo)準(zhǔn)?！?

實(shí)際上，這與我國(guó)可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃等銜接不暢有關(guān)。

《中國(guó)能源報(bào)》曾采訪相關(guān)專家稱，盡管國(guó)家積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，但各主管部門的業(yè)務(wù)出發(fā)點(diǎn)不同，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。而可再生能源項(xiàng)目審批涉及能源、國(guó)土、林草、環(huán)保等多個(gè)部門，“不一致”給企業(yè)帶來(lái)非常大的程序成本。

比如，同一個(gè)項(xiàng)目，能源主管部門同意批復(fù)，到了國(guó)土資源部門就通不過(guò)。再如，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，某個(gè)部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料。

以光伏為例，復(fù)合類項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一尤為重要。

在漁光互補(bǔ)項(xiàng)目中，可能會(huì)涉及三塘（漁塘、坑塘、水塘）水面，除當(dāng)?shù)厮块T以外，部分土地性質(zhì)為基本農(nóng)田或者耕地，還需征求當(dāng)?shù)貒?guó)土部門的意見(jiàn)。

在林光互補(bǔ)項(xiàng)目中，則會(huì)涉及既是未利用土地，又是宜林地的區(qū)域。這種情況下，可能會(huì)出現(xiàn)在國(guó)土部門規(guī)劃中將該地塊劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則是“規(guī)劃林地”或“宜林地”，使得用地難度大幅度增加。

不過(guò)，在今年3月和4月國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》中，已明確光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃銜接，并將光伏發(fā)電項(xiàng)目用地實(shí)行分類管理。

雖然這有利于光伏項(xiàng)目建設(shè)，但在當(dāng)前各地國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)度不一的背景下，實(shí)踐中如何統(tǒng)一操作，仍有待后續(xù)進(jìn)一步觀察。