編者按：昨晚午夜時分，也就是11個小時前，天津濱海發(fā)生極其嚴重的爆炸，瞬間糾動了全國人民的心。其實，安全就在身邊，由于燃氣的易燃易爆性和設(shè)施的開放性，極易發(fā)生爆炸，成為恐怖分子襲擊目標。就在此時，讓我們重溫這篇舊文，把安全防范工作落到實處，讓悲劇不再重演。

文/陳琢，彭知軍，伍榮璋

1 國內(nèi)當(dāng)前的反恐怖形勢

近年來，國際反恐怖形勢錯綜復(fù)雜，各類恐怖事件層出不窮，極大地威脅了社會和平和人身安全，同時也造成了巨大的財產(chǎn)損失。近年來，尤其自2013年3月以來，國內(nèi)恐怖活動日漸增多，境內(nèi)外“三股勢力”（分裂勢力、極端勢力、恐怖勢力）特別是以“東突厥斯坦伊斯蘭運動”為代表的恐怖勢力不斷策劃和發(fā)起暴力恐怖活動。見表1。國內(nèi)恐怖活動案件呈多發(fā)態(tài)勢，并已逐步向內(nèi)地擴展?jié)B透，各行業(yè)特別是城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活基本服務(wù)行業(yè)勢必也將面臨恐怖活動的威脅，如電力、交通、燃氣等行業(yè)。

從當(dāng)前復(fù)雜多變的國際形勢、動蕩不安的周邊局勢、錯綜交織的國內(nèi)外矛盾等來看，國內(nèi)的反恐怖防范工作具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性。

表1 2013年以來國內(nèi)主要恐怖暴力活動

注：以上由筆者據(jù)公開報道整理。

2 燃氣行業(yè)反恐怖防范的現(xiàn)實必要性

燃氣行業(yè)是基礎(chǔ)能源產(chǎn)業(yè)之一，與國民經(jīng)濟的關(guān)系較為密切。燃氣設(shè)施遭到恐怖活動的破壞將導(dǎo)致供應(yīng)不穩(wěn)定或中斷，將對生產(chǎn)生活和社會秩序造成重大沖擊，引發(fā)更多的社會不穩(wěn)定因素和活動，也將導(dǎo)致難以估量的損失。鑒于此，燃氣行業(yè)必須將反恐怖防范工作列入日常管理內(nèi)容。

2.1 法律法規(guī)的要求

① 中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法

該法第三條明確規(guī)定了本法適用于社會安全事件：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”恐怖事件為社會安全事件其中之一。

② 城市燃氣管道事故應(yīng)急救援預(yù)案指南（YZ0403－2009）

國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備事故調(diào)查處理中心于2010年8月發(fā)布了YZ0403－2009《城市燃氣管道事故應(yīng)急救援預(yù)案指南》（詳見質(zhì)檢特函［2010］43號），其中第4節(jié)：危險辨識與災(zāi)害后果預(yù)測明確了城市燃氣管道事故應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)包含恐怖襲擊的相關(guān)內(nèi)容。

“4.2.1：能引起管道泄漏、火災(zāi)、爆炸、中毒及人員傷亡事故的主要危險、危害因素有：……（5）第三方損壞（含恐怖襲擊、打孔盜氣、違章占壓、施工作業(yè)等）。……”

該指南雖不是法規(guī)或強制性條文，但也反映了政府相關(guān)部門對燃氣行業(yè)反恐怖防范工作的意識和要求。

2.2 燃氣設(shè)施經(jīng)常成為恐怖活動襲擊的目標

由于燃氣的易燃易爆性和燃氣設(shè)施的開放性，在國外地區(qū)政治形勢復(fù)雜的區(qū)域，燃氣設(shè)施經(jīng)常成為恐怖活動襲擊的目標，見表2；國內(nèi)也曾發(fā)生過天然氣輸氣管道被炸壞，1998年2月22日到3月30日，恐怖分子在葉城縣連續(xù)制造6起爆炸案，致3人受傷，天然氣輸氣管道被炸壞。^[7]

表2 國外利用油氣制造恐怖的事件

注：以上由筆者據(jù)公開報道整理。

2.3 燃氣引發(fā)爆炸或火災(zāi)的危害

燃氣一旦泄漏即極可能發(fā)生爆炸或火災(zāi)，將造成重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，見表3。下述2起事故雖不是人為破壞事故，但都造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，特別是山東青島東黃輸油管道泄漏爆炸事故。可以預(yù)見，燃氣設(shè)施一旦遭受恐怖活動的襲擊，人員傷亡和財產(chǎn)損失將難以估量。

表3 2013年發(fā)生的嚴重的城市油氣設(shè)施事故

注：以上由筆者據(jù)公開報道整理。

2.4 燃氣在我國能源結(jié)構(gòu)中的地位日益重要

① 在能源結(jié)構(gòu)中的占比逐漸增大

隨著我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的進一步推進，燃氣在能源結(jié)構(gòu)中的占比將逐漸增大，2014年全國天然氣消費比重將提高到6.5%，而2003年僅為2.4%；在大、中型城市，天然氣消費比重遠高于全國平均水平，如2013年深圳市天然氣消費比重達到約8%。

② 應(yīng)用范圍不斷擴大

天然氣利用除了在傳統(tǒng)的居民、商業(yè)、化工等領(lǐng)域外，近年來出于大氣污染治理的需要，天然氣因其清潔和經(jīng)濟的優(yōu)勢，在交通、采暖、發(fā)電等領(lǐng)域得到更大力度的推廣和應(yīng)用，與社會生產(chǎn)生活的關(guān)系更加緊密。

2.5 燃氣設(shè)施與城市的關(guān)系日益緊密

① 燃氣用戶數(shù)量巨大

據(jù)華潤、港華、新奧、中國燃氣等2013年年報，4個大型跨區(qū)域城市燃氣運營商供應(yīng)的燃氣居民用戶近4500萬戶。 單個城市而言，僅北京市就有燃氣居民用戶465萬戶（2012年底）、上海市591萬戶（2013年底）。隨著天然氣用量的持續(xù)增長，燃氣用戶數(shù)量也將越來越多。

② 燃氣設(shè)施遍布城鎮(zhèn)

滿足不斷增長的燃氣需求需要更多的燃氣設(shè)施，大量的燃氣設(shè)施分布在城鎮(zhèn)各個角落。如，2012年底北京市燃氣管網(wǎng)總長度達14 000余km；以深圳市為例，位于大鵬灣的已建和規(guī)劃的油氣項目多達7個，見圖1，燃氣管網(wǎng)總長度達4600km。一些高壓（次高壓）燃氣管道鋪設(shè)的地段原來屬于人口稀少的“安全地帶”，但由于城市建設(shè)的開發(fā)，所處地段有的甚至屬于一類地區(qū)。燃氣設(shè)施一旦遭受恐怖活動襲擊，勢必沖擊城市的正常生產(chǎn)生活秩序，甚至引發(fā)局部局勢不穩(wěn)。

注：本工程位置是指中石油深圳LNG應(yīng)急調(diào)峰站。

圖1 深圳大鵬灣油氣項目

3 燃氣行業(yè)反恐怖防范的現(xiàn)狀

3.1 相關(guān)部門開展了有益的探索

雖然在國家或行業(yè)沒有出臺有關(guān)燃氣行業(yè)反恐怖防范工作的法律法規(guī)或標準規(guī)范，但各地方政府、燃氣行業(yè)和燃氣企業(yè)均開展了有益的探索。

① 法律法規(guī)和標準規(guī)范

浙江省杭州市于2011年7月15日發(fā)布了地方標準《反恐怖防范系統(tǒng)管理規(guī)范》，《反恐怖防范系統(tǒng)管理規(guī)范》由通則（第1部分）和各分則（第2至第24部分）組成。通則是反恐怖防范目標的通用管理要求，可以獨立使用；分則是特定反恐怖防范目標的特殊管理要求，應(yīng)與通則配套使用。其中第６部分為城鎮(zhèn)燃氣供儲，規(guī)定了城鎮(zhèn)燃氣供儲反恐怖防范系統(tǒng)管理的防范原則、等級劃分、重要部位、常態(tài)反恐怖防范、非常態(tài)反恐怖防范、應(yīng)急預(yù)案要求和監(jiān)督、檢查，對具體項目給出了定量的數(shù)據(jù)，具有很好的可操作性和借鑒作用。

上海市于2013年12月5日發(fā)布了地方標準《重點行業(yè)反恐怖防范系統(tǒng)管理規(guī)范 第2部分：燃氣》, 規(guī)定了上海市燃氣生產(chǎn)經(jīng)營單位反恐怖防范的組織架構(gòu)、防范要求、保障體系和文件管理等要求，也規(guī)定了檢查、整改、評估、改進的要求。

山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省反恐怖工作協(xié)調(diào)小組辦公室于2014年3月發(fā)布了地方標準《山東省城市燃氣行業(yè)反恐怖防范工作標準》，規(guī)定全省燃氣行業(yè)反恐怖防范實行三級管理制，將各類燃氣場站、危運車停車場列為防范重點，從人力、物力、技術(shù)3個方面明確了常態(tài)防范的內(nèi)容和要求；將應(yīng)急防范分為2級，明確了工作程序；該標準還提出了應(yīng)急管理的要求。

② 反恐怖防范工作專項預(yù)案和演練

自籌備2008年北京奧運會以來，燃氣行業(yè)對反恐怖防范工作逐漸重視，各燃氣企業(yè)積極行動，編制本企業(yè)反恐怖防范工作預(yù)案；各政府燃氣行業(yè)主管部門、安全監(jiān)督和管理部門、公安部門等也牽頭編制本地區(qū)的燃氣行業(yè)反恐怖防范預(yù)案。各部門也聯(lián)合開展了專項演練，初步建立了燃氣行業(yè)反恐怖防范工作組織，具備一定的實戰(zhàn)能力。

3.2 存在的問題

結(jié)合國家當(dāng)前的反恐形勢，筆者認為就當(dāng)前燃氣行業(yè)反恐怖工作來說，在反恐基礎(chǔ)力量、防范意識、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、防范措施等諸多方面還很薄弱。

① 缺少全國性的專門法規(guī)或行業(yè)標準規(guī)范

雖然各方積極呼吁盡快出臺《中華人民共和國反恐怖法》，提出了具有建設(shè)性的建議和意見，但該法的出臺尚沒有明確的時間表。各行業(yè)反恐怖防范相關(guān)的法律法規(guī)和標準規(guī)范缺乏上位法的支撐和指導(dǎo)。各地積極開展了燃氣行業(yè)反恐怖防范工作的探索，特別是在立法方面，目前尚沒有全國性或行業(yè)內(nèi)的反恐怖防范標準。

② 反恐怖防范工作的意識薄弱

近10多年來，燃氣行業(yè)一直處于快速發(fā)展階段，新的燃氣企業(yè)應(yīng)急保障能力不強和經(jīng)驗不足；新吸收了大量的就業(yè)人員，但這些人員的反恐怖防范工作的意識還很薄弱，缺乏有效的訓(xùn)練和組織，對反恐怖的知識和技能知之甚少。部分燃氣企業(yè)對反恐怖防范工作的落實情況很差。

③ 組織體系尚不健全

燃氣反恐怖各有關(guān)責(zé)任主體單位在反恐怖防范工作上缺乏有效的組織體系，特別是政府部門和燃氣企業(yè)的責(zé)任分工尚不清晰；專（兼）職反恐怖工作人員不到位，職責(zé)不明確，缺乏反恐怖專項資金支持；各專業(yè)組織之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制尚不健全，甚至尚未建立。

④ 反恐怖防范工作的力量薄弱

大部分燃氣企業(yè)的反恐怖防范力量還很薄弱，特別是在行業(yè)快速發(fā)展的背景下，富有經(jīng)驗的專業(yè)人員和成熟的操作人員缺乏的情況下，應(yīng)急能力不能滿足反恐怖防范工作的要求。另外，大量場站推行“無人值守或少人值班”的運行管理模式，現(xiàn)場安全保衛(wèi)人員不足且普遍存在“老、弱、病”，還有兼職的情況。

同時反恐怖防范培訓(xùn)和演練工作尚未長期化、常態(tài)化，能參與反恐怖防范工作的人員對本單位重要目標情況、有關(guān)工作制度、應(yīng)急預(yù)案、甚至最基本的反恐怖技能都難以有效掌握。

4 加強燃氣行業(yè)反恐怖防范的建議

4.1 強化反恐怖防范意識

政府相關(guān)部門和各燃氣企業(yè)應(yīng)充分認識到現(xiàn)階段反恐怖的急迫性和重要性，多層面、多渠道、多形式地開展組織反恐怖防范宣傳和培訓(xùn)工作，使從業(yè)者掌握反恐怖防范的基礎(chǔ)知識，提高其反恐怖防范意識。建議將反恐怖防范培訓(xùn)納入員工三級安全教育，定期開展反恐怖演練。

應(yīng)警惕恐怖組織（分子）利用租住的場所故意制造燃氣泄漏，引發(fā)爆炸或火災(zāi)，造成重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。政府相關(guān)部門應(yīng)加強租住人員的管理，燃氣企業(yè)應(yīng)規(guī)范和加強租住用戶的管理，對可疑人員應(yīng)向政府有關(guān)部門報告。

4.2 修、編相關(guān)的法律法規(guī)、標準規(guī)范

盡快編制全國性的專門法律法規(guī)或行業(yè)標準規(guī)范，使燃氣行業(yè)反恐怖防范工作“有法可依”；具體可參考原國家電監(jiān)會與原國家反恐工作協(xié)調(diào)小組辦公室制定的《電力行業(yè)反恐怖防范標準（試行）》（2012年12月發(fā)布）。

再次修訂《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》應(yīng)增加反恐怖防范工作的條文，建議應(yīng)明確政府部門、燃氣企業(yè)和相關(guān)組織在反恐怖防范工作中的職責(zé)和分工。

今后修訂涉及燃氣設(shè)計、施工、運行管理的法律法規(guī)、標準規(guī)范時，應(yīng)增加有關(guān)反恐怖防范的人員、資源、技術(shù)和管理等要求，宜具體化并有可操行性。

4.3 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全組織責(zé)任體系

政府部門應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，牽頭健全組織責(zé)任體系，從政策制度制定、社會資源整合等方面保障燃氣行業(yè)反恐怖防范工作的需要。燃氣企業(yè)組織建立健全以本單位、部門主要負責(zé)人為第一責(zé)任人反恐防范體系，把反恐怖防范要求納入崗位責(zé)任和績效體系，層層落實反恐怖防范責(zé)任。

4.4 利用科學(xué)技術(shù)提高反恐怖防范能力

政府部門和燃氣企業(yè)應(yīng)利用GIS、SCADA、GPS、視頻、紅外熱感等遠程監(jiān)控系統(tǒng)提升信息收集、分析和預(yù)測能力；政府部門和燃氣企業(yè)，及其他公用事業(yè)企業(yè)之間加強信息聯(lián)動和信息分享，各專業(yè)力量之間形成良性的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制；充分利用物聯(lián)網(wǎng)、自媒體（微博、微信等）等信息技術(shù)和平臺開發(fā)社會反恐怖防范資源。

4.5 推動反恐怖防范工作常態(tài)化管理，建立長效機制

反恐怖防范工作必須實現(xiàn)常態(tài)化管理，并建立長效機制方能真正形成反恐怖防范能力。不能因為上級有要求或形勢緊張就加強，情況稍有緩和就放松。

4.6 其它

隨著大量自動化技術(shù)應(yīng)用于燃氣行業(yè)，應(yīng)當(dāng)重視信息安全的建設(shè)和防范，恐怖組織可能侵入燃氣自動控制系統(tǒng)進行破壞。

反恐怖防范工作勢必產(chǎn)生相應(yīng)的費用，特別是增加燃氣企業(yè)的運營成本，如由財政負擔(dān)的，應(yīng)在公共財政開支中予以明確，如由燃氣企業(yè)負擔(dān)的，應(yīng)列入企業(yè)成本，最終反映在氣價中。

5 結(jié)語

鑒于我國當(dāng)前反恐怖工作的嚴峻性和復(fù)雜性，燃氣行業(yè)必須強化反恐怖防范工作，從制度政策上加以規(guī)范，從人力、資源、技術(shù)等方面加以保障，相關(guān)專業(yè)部門形成合力，推動燃氣行業(yè)反恐怖防范工作落地，為燃氣行業(yè)繼續(xù)健康、平穩(wěn)、快速地發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，更好地服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和大氣環(huán)境治理的需求。