6月13日，習近平主持召開中央財經(jīng)領導小組會議，研究我國能源安全戰(zhàn)略，他強調(diào)，面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費革命。

天然氣作為我國能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要組成部分，在當前治理大氣污染、中石油出售管網(wǎng)資產(chǎn)、與俄羅斯簽訂供氣購銷合同等熱點事件的背景下，備受人們關(guān)注。其實，國家相關(guān)部門在今年2-4月間密集發(fā)布了關(guān)于天然氣的一系列政策法規(guī)，具體如下：

這些文件分別涉及天然氣領域的管網(wǎng)開放、供銷合同、基礎設施、價格機制等各個方面，是構(gòu)建新形勢下天然氣監(jiān)管體制的重要政策法律文件，將對今后較長一段時間內(nèi)天然氣行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。本文試圖對這些文件進行逐一梳理。

一、《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》

（一）發(fā)布背景

為了打破油氣管網(wǎng)的高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)，2月13日,國家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》(以下簡稱《管網(wǎng)開放辦法》)，要求油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)在一定前提下，向新增用戶開放使用油氣管網(wǎng)設施。

《管網(wǎng)開放辦法》通過政策正式明確管網(wǎng)設施開放的范圍為油氣管道干線和支線以及與管道配套的相關(guān)設施。其出臺旨在促進油氣管網(wǎng)設施公平開放,提高管網(wǎng)設施利用效率,保障油氣安全穩(wěn)定供應,規(guī)范油氣管網(wǎng)設施開放相關(guān)市場行為,在目前油氣行業(yè)縱向一體化的體制下,解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。這是監(jiān)管層明確表態(tài)要打破壟斷邁出的重要一步。

（二）要點導讀

《管網(wǎng)開放辦法》規(guī)定，油氣管網(wǎng)設施開放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內(nèi)承擔運輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關(guān)設施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)應向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務。

　　《管網(wǎng)開放辦法》傳遞的改革深度、力度超越了“十一五”以來任何一次油氣產(chǎn)業(yè)改革。《管網(wǎng)開放辦法》的出臺為油氣管網(wǎng)改革撕開了一個口子，并為解決油氣管網(wǎng)公平準入問題提供了解決思路。一方面，其為各市場主體進入油氣管網(wǎng)提供了標準規(guī)范，起到一定打破現(xiàn)有壟斷局面的作用；另一方面，《管網(wǎng)開放辦法》明確指出，油氣管道設施上游用戶中包括天然氣（含煤制天然氣、煤層氣、頁巖氣等）等油氣生產(chǎn)企業(yè)。這就意味著，非常規(guī)油氣開采出以后“無管網(wǎng)可輸送”的問題將得到解決，有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網(wǎng)設施的壟斷，促進中國非常規(guī)油氣資源開發(fā)。同時，要求油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)之間相互開放，實際是要求實現(xiàn)三大石油公司管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通，有利于形成全國統(tǒng)一布局的管網(wǎng)系統(tǒng)，對于確保能源供應的安全有重要意義。

不過，值得注意的是，《管網(wǎng)開放辦法》全文沒有提到任何詳細的數(shù)字，價格、數(shù)量均沒有體現(xiàn)。例如管輸費如何制定，再比如第五條“油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)在油氣管網(wǎng)設施有剩余能力的情況下”中提到的剩余能力如何界定，均沒有描述清楚。因此，本辦法只是定性的傳達政府決心改革油氣管網(wǎng)運營領域的決心，并沒有提出定量的執(zhí)行標準。

當下，國內(nèi)氣荒、油荒時有發(fā)生，在國內(nèi)油氣管網(wǎng)建設不完善、管網(wǎng)設施剩余能力有限的前提下，管網(wǎng)設施運營企業(yè)開放與否存在主觀和客觀的操作障礙。因此，能否實現(xiàn)油氣管網(wǎng)真正公平的“第三方準入”，不僅需要“辦法”，還需要更具體的實施細則，以及實施過程中國家能源局及其派出機構(gòu)有效的監(jiān)管。

二、《天然氣購銷合同（標準文本）》

（一）發(fā)布背景

中國油氣管網(wǎng)設施對外提供服務的主導模式是管網(wǎng)設施方買斷上游企業(yè)的油氣，然后自行處置油氣資源和調(diào)度，上游企業(yè)幾乎沒有選擇下游用戶的主動權(quán)?！豆芫W(wǎng)開放辦法》第9條提出了新模式，即鼓勵以自行協(xié)商或委托代理等方式由不同市場主體的上游用戶向下游用戶直接銷售油氣，并由上下游用戶與油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)簽訂合同或協(xié)議。同時，在第14條提出了對合同內(nèi)容的要求及監(jiān)管報備措施。

為進一步做好天然氣合理使用監(jiān)管，規(guī)范天然氣購銷市場秩序，2月25日，國家能源局印發(fā)《天然氣購銷合同（標準文本）》（以下簡稱《合同標準文本》），呼應這一購銷模式。該文本適用于天然氣供應企業(yè)與城市燃氣集團、直供用戶參照簽訂多年、年度或短期天然氣購銷合同。

（二）要點導讀

《合同標準文本》共21條及6個附件，內(nèi)容涵蓋交付、年合同量、合同價格和氣款結(jié)算、質(zhì)量和計量、調(diào)試和維修以及爭議解決等。合同雙方可在公平、合理和協(xié)商一致的基礎上，進一步對有關(guān)條款進行補充、細化或完善，增加或減少附件，相關(guān)附件內(nèi)容由供用氣雙方協(xié)商確定。

《合同標準文本》中值得注意的有：一是文本既適用于已建成項目，也適用于新項目。如適用于新項目，起始日應考慮第一窗口期或第二窗口期內(nèi)；二是合同價格有兩個模板：1、直接確定單價為 元/標準立方米（含稅）；2、單價由天然氣基礎價格和綜合服務費用單價兩部分組成，而計價單位為標準立方米或吉焦（即熱值計量）；三是一年期以上的合同適用照付不議條款。

此前，國家能源局要求新增天然氣利用項目要“先規(guī)劃、先合同、再發(fā)展”，對于已落實氣源的“煤改氣”、燃氣熱電聯(lián)產(chǎn)等項目，要加強對供需雙方簽訂合同情況的監(jiān)管，確保天然氣有序供應?！逗贤瑯藴饰谋尽酚“l(fā)后，國家能源局及其派出機構(gòu)將進一步加強對天然氣購銷合同簽訂及履行情況的監(jiān)管。

三、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》

（一）發(fā)布背景

大幅提高天然氣在我國能源消費中的比重已成共識，但從當前現(xiàn)實條件來看，天然氣能否扛起這份重任仍不可知。盡管“十一五”以來，我國天然氣產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展時期，消費量年均增長高達17%，不過在2011年增速達到頂峰之后開始下降，除基數(shù)增大和經(jīng)濟環(huán)境變化等原因外，價格機制和配套設施的落后也在一定程度上制約了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

以儲氣庫這一典型的配套設施為例，作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上的重要一環(huán)，實現(xiàn)重要調(diào)峰作用的儲氣庫建設仍是短板。據(jù)統(tǒng)計，我國2013年城市燃氣占比為41%，比2000年提高了23個百分點，而化工用氣和工業(yè)燃料用氣的總和占比也從2000年的78%下降到41%。天然氣消費完成了從工業(yè)向民用的根本性轉(zhuǎn)變，同時也意味著調(diào)峰需求和壓力進一步加大。然而，我國儲氣庫調(diào)峰能力僅有2%，遠低于世界平均水平。

在此背景下，2月28日，國家發(fā)改委以部門規(guī)章這一法律形式，發(fā)布了《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（下稱《基礎設施辦法》），明確鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎設施。

（二）要點導讀

《基礎設施辦法》明確所稱天然氣應包括天然氣、煤層氣、頁巖氣和煤制氣等，且規(guī)定，通過天然氣基礎設施進行天然氣交易的雙方，應當遵守價格主管部門有關(guān)天然氣價格管理規(guī)定。天然氣可實行居民用氣階梯價格、季節(jié)性差價、可中斷氣價等差別性價格政策。

《基礎設施辦法》規(guī)定天然氣銷售企業(yè)應當建立天然氣儲備，到2020年擁有不低于其年合同銷售量10%的工作氣量，以滿足所供應市場的季節(jié)（月）調(diào)峰以及發(fā)生天然氣供應中斷等應急狀況時的用氣要求。城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營企業(yè)應當承擔所供應市場的小時調(diào)峰供氣責任。由天然氣銷售企業(yè)和城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營企業(yè)具體協(xié)商確定所承擔的供應市場日調(diào)峰供氣責任，并在天然氣購銷合同中予以約定。

《基礎設施辦法》規(guī)定，國家鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎設施。國家能源局和縣級以上地方人民政府天然氣主管部門應當加強對天然氣銷售企業(yè)、天然氣基礎設施運營企業(yè)和天然氣用戶履行本辦法規(guī)定義務情況的監(jiān)督管理。

此外，《基礎設施辦法》特地強調(diào)了以下幾點：一是國家鼓勵、支持天然氣基礎設施相互連接；二是天然氣基礎設施運營企業(yè)不得利用對基礎設施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)，并應與用戶強調(diào)天然氣基礎設施服務合同；三是承擔天然氣儲備義務的企業(yè)可以單獨或者共同建設儲氣設施儲備天然氣，也可以委托代為儲備。