電煤中長期合同實施效果與促進對策

國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部原副巡視員、研究員 周宏春

煤炭中長期合同，是供需雙方簽訂的較長時間內(nèi)購銷數(shù)量較大的（如20萬噸以上）煤炭合同。為指導煤炭產(chǎn)運需三方做好中長期合同簽訂履行工作，國家發(fā)展改革委等部門多次出臺文件，支持企業(yè)自主簽訂中長期合同、鼓勵供需雙方直購直銷、規(guī)范合同簽訂行為、完善價格機制、做好運力銜接和數(shù)據(jù)采集匯總等項工作，以便有關各方創(chuàng)新方式建立長期穩(wěn)定的合作關系。本文討論煤炭中長期合同簽訂履行、取得的成效和存在問題，在此基礎上提出對策建議。

從建國后“一窮二白”、百廢待興的實際出發(fā)，我國借鑒前蘇聯(lián)發(fā)展模式，成立眾多的工業(yè)部門，細分行業(yè)推進經(jīng)濟建設。雖經(jīng)幾輪改革，電力、煤炭行業(yè)并行發(fā)展的格局并沒有得到根本改變，行業(yè)之間利潤此消彼長、矛盾時常出現(xiàn)。

自上世紀80年代末起，煤炭系統(tǒng)通過拓展業(yè)務抵御市場風險，綜合利用電廠是發(fā)展重點，“煤礦辦電、大有作為”成為討論熱點。電力部門則通過煤礦并購、發(fā)展坑口電站等措施，融合發(fā)展形成了一些煤電公司（集團）。在有關各方的共同努力下，中長期合同實施取得積極進展。

長協(xié)煤兌現(xiàn)率提高。按國家發(fā)展改革委《關于推進2018年煤炭中長期合同簽訂履行工作的通知》劃定的量價紅線，中央、各省區(qū)市及規(guī)模以上煤炭、發(fā)電企業(yè)（集團）簽訂的中長期合同數(shù)量，應達到自有資源量或采購量的75%以上；合同一經(jīng)簽訂就必須嚴格履行，2018年的中長期合同履約率應不低于90%；鐵路系統(tǒng)、港航企業(yè)優(yōu)先安排中長協(xié)合同運力以保障履約。結果表明，長協(xié)煤履約率提高。中國煤炭工業(yè)協(xié)會會長王顯政在2018年夏季全國煤炭交易會上指出，從近兩年來情況看，全國大型煤炭企業(yè)中長期合同兌現(xiàn)率達到80%以上。據(jù)相關調(diào)研，四川2018年一季度煤炭企業(yè)中長期合同履約率85.9%；其中，國有大礦季度合同履約率85.4%，地方煤礦合同履約率95%。主網(wǎng)火電企業(yè)的履約率也達到75.5%。

長協(xié)煤價趨于“綠色標準”。“綠色標準”源于國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《關于平抑煤炭市場價格異常波動的備忘錄》，波動幅度應在6%以內(nèi)。以2017年為例，重點煤電企業(yè)動力煤中長期合同基準價是535元/噸，綠色區(qū)域在500～570元/噸之間。因為煤價在500元/噸以上，大部分煤企會有穩(wěn)定盈利水平；高出570元/噸，發(fā)電企業(yè)雖然不虧損，但將面臨較大的成本壓力；當煤炭價格高出600元/噸，部分電廠的虧損壓力增大，電力供應也將受到一定影響。有關調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在“中長期合同制度”和“基礎價+浮動價”機制的共同作用下，2018年上半年動力煤中長期合同（5500大卡下水煤）價格穩(wěn)定在綠色區(qū)間。長協(xié)煤價對抑制市場平均煤價的上漲也起到了一定作用。

未簽“中長協(xié)”的電企購煤價更高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煤炭中長協(xié)合同采購量占比較高的電廠比市場購買價更低、受益更大。例如，華電四川有4家電廠，其中，廣安公司簽訂了約占需求量45%的“中長協(xié)”，珙縣公司簽訂了約占需求量86%的“中長協(xié)”，另外兩家電廠高壩電廠和攀枝花三維公司沒有簽訂中長期合同。未簽訂“中長協(xié)”的電廠，購買煤炭的市場價格更高。高壩電廠所處內(nèi)江區(qū)域由于沒有國有煤礦，加之地方小礦生產(chǎn)的不連續(xù)，電煤企業(yè)無法簽“中長協(xié)”。購買煤價比“中長協(xié)”價高出2.3分/大卡。又如，攀枝花三維公司是煤矸石資源綜合利用電廠，老矸石基本用完；因地方小礦復產(chǎn)慢、新增矸石量不足，4000大卡煤車板購買價達12.3～14.3分/大卡，比“中長協(xié)”價分別高出1.6～3.6分/大卡。

火電板塊業(yè)績好轉。我國煤炭需求具有明顯的季節(jié)性、區(qū)域性特征，在迎峰度夏、度冬等時節(jié)，社會用電量和煤炭需求大幅增加，煤炭供應保障難度加大。雖然2018年煤價高位震蕩，但比2017年同期有所下降，部分電煤企業(yè)營收狀況明顯好轉。據(jù)2018上半年年度報告，火電板塊業(yè)績整體好于2017年。在披露的火電板塊15家公司中，8家預增，其中5家扭虧為盈；5家業(yè)績明顯好轉，營收大幅增長。相反，購買市場煤炭的火電企業(yè)因利潤空間受擠，只能控制燃料成本；只有利用小時數(shù)較大的企業(yè)，才有盈利能力。

中長期合同的履約政策環(huán)境形成。國家發(fā)展改革委等有關部門通過給予運力優(yōu)先保障、優(yōu)先釋放儲備產(chǎn)能、優(yōu)化發(fā)電權使用及中長期合同比重掛鉤等激勵措施，中長期合同的履行環(huán)境初步形成。2017年以來，國家發(fā)展改革委等部門組織的長協(xié)煤履約情況調(diào)查，推動了煤電長協(xié)合同履約率的提升。2018年夏以來港口煤炭市場價格更趨平穩(wěn)，鐵路發(fā)運量增加，部分化解了汽運退出后的瓶頸制約，港口及電廠庫存保持高位。通過引入第三方征信機構，建立中長期合同履約信用記錄，健全守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，也促進了中長期煤炭購銷合同的簽訂履約。

總體上看，影響煤炭中長期合同簽訂和履約的因素，既有運輸能力等硬件條件，也有煤炭生產(chǎn)和消費雙方的博弈因素。

運力是中長期合同履約的瓶頸制約。一是運輸通道的瓶頸制約。例如，三峽船閘檢修以及襄渝鐵路的達州通過能力等，影響西南地區(qū)的履約率。如華能重慶分公司分別與陽泉、陜煤化、華亭煤業(yè)等煤炭企業(yè)簽訂了2017年電煤中長期合同，但一季度僅購進陜煤化澄合煤礦3.55萬噸煤炭，合同兌現(xiàn)率28.38%。二是汽運退出后的替代能力跟不上。例如，煤炭“金三角”的鄂爾多斯煤炭生產(chǎn)和銷售量巨大，原有汽運占比近80%；由于汽運退出、鐵路運輸設施建設跟不上，制約煤炭中長期合同履約率的提高。三是“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新型基礎設施建設滯后，難以滿足智慧物流及管理需求。如果憑借供需雙方的宏觀判斷進行博弈，勢必增加中長期合同簽訂和履約的不確定性，難以收到國家和企業(yè)穩(wěn)定市場預期的效果。

博弈雙方認識差異的影響。既然是博弈，雙方必然會在某些方面存在認識差異。影響中長期合同簽訂和履約的因素有以下幾方面。一是區(qū)域差異性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018年上半年川渝地區(qū)的簽訂履約率存在較大差異：四川電煤中長期合同簽約率較低，履約率卻基本滿足國家發(fā)展改革委文件要求；而重慶簽訂率較高，履約率卻不盡如人意。究其原因，是因為四川中長期合同主要是與省內(nèi)煤炭企業(yè)簽訂，而重慶市因煤炭資源嚴重匱乏，需要從外部大量購買。二是價格的不確定性。中長期合同簽訂時間在有利于煤炭“賣方”的年末。除大型國有煤炭企業(yè)外，在不同供需條件下，一方對價格相對認同、一方對價格無奈順從，難以形成一個共同認可的價格，影響中長期合同的簽訂與履約。三是長協(xié)量的占比問題。按慣例，大型煤炭企業(yè)每年簽訂的長協(xié)合同量會達到實際供應能力的110%左右，以超量合同來保證生產(chǎn)的煤炭能夠穩(wěn)定銷售出去，卻也帶來履約率的部分不確定性。四是煤炭價格波動無法傳導。煤炭企業(yè)希望銷售給鋼鐵、化工等行業(yè)，因為這類行業(yè)對煤炭價格波動承受能力較高，影響對電力企業(yè)合同的簽訂與履約。五是缺乏有效的監(jiān)管，導致企業(yè)違約成本低。如果煤電雙方簽訂的合同缺乏權威性，合同的懲罰則將形同虛設，這也是煤電協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的問題。

因此，煤炭中長期合同的簽訂履約，成為電煤雙方的利益訴求，既是發(fā)揮市場配置資源決定性作用的要求，也是規(guī)避風險、推動供給側結構性改革，形成規(guī)范有序的煤炭供應體系的重要抓手和保障穩(wěn)定供給的有效舉措。

中長期合同，是國際通行做法，可以有效規(guī)避價格風險、減少價格波動的影響。煤炭價格過高或過低均不利于相關產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，甚至影響經(jīng)濟發(fā)展全局。如果煤炭價格過低，無法保證煤炭企業(yè)正常生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)，無法維持煤礦安全，也無法體現(xiàn)煤炭的真實價值；如果價格過高，不僅會使煤炭消費企業(yè)生產(chǎn)成本上漲、利潤下降甚至虧本，還會刺激落后產(chǎn)能復工復產(chǎn)，導致采煤效率下降，甚至帶來資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)退化。從近年來的實際看，江浙等地煤電企業(yè)中長期合同簽訂履約率較高，收到了預期效果，穩(wěn)定了企業(yè)市場預期，也降低了企業(yè)和社會的總成本。

中長期合同的簽訂和履行，有利于上下游企業(yè)生產(chǎn)組織。煤炭是大宗商品，在能源結構變化不太快的情況下需求彈性較小。如果購銷運量波動過大，不利于煤炭企業(yè)、鐵路港口企業(yè)和用戶的生產(chǎn)安排，不僅會造成市場煤炭采購價格的漲跌起伏，也不利于煤電雙方和相關行業(yè)的穩(wěn)定運行和平穩(wěn)發(fā)展，還會影響運輸企業(yè)動力優(yōu)化配置、降低運輸效率。簡言之，簽訂中長期合同，將穩(wěn)定購銷運各方預期，煤礦有了訂單，不會憂慮市場變化、采出煤沒有人買；用戶有了訂單，不會擔心煤炭來源和市場價格的大起大落；運輸單位也會提前做好運輸安排，進而實現(xiàn)相關行業(yè)的經(jīng)濟效益整體提升和持續(xù)發(fā)展。

中長期合同，是我國保障能源安全的重要舉措。我國能源結構以煤為主，在我國一次能源資源結構中煤炭占90%以上。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒，2017年我國一次能源消費量44.9億噸標準煤，其中，煤炭消費量38.7億噸，占比60.4%。煤電是電力結構中的主要組成部分。據(jù)有關估算，從幾千萬噸到億噸的庫存變化會對我國乃至國際煤炭市場產(chǎn)生重大影響。雖然近年來我國可再生能源比重迅速提高，但存在棄光棄風、專利缺乏等問題。供暖行業(yè)的“煤改氣改電”，導致氣價暴漲、醫(yī)院也要分配定額、天然氣需求量大時減少供應等情形，對我國能源安全帶來極大的威脅。因此，穩(wěn)定煤炭生產(chǎn)和供應，是我國能源安全的基石。

總之，煤炭中長期合同的簽訂和履約，形成可靠的煤炭生產(chǎn)供應數(shù)量、清晰的價格形成機制以及保障的長效機制，對購銷運各方建立長期、穩(wěn)定、誠信、高效的合作關系，促進相關行業(yè)健康發(fā)展和經(jīng)濟平穩(wěn)運行意義重大，也是保障國家能源安全的根本之策。

十九大報告提出，改革開放之后我國解決了人民溫飽問題，人民生活總體上達到小康水平。從2020年到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，我國經(jīng)濟實力、科技實力將大幅躍升，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)。從2035年到本世紀中葉，我國將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)，中華民族將以更加昂揚的姿態(tài)屹立于世界民族之林。完成工業(yè)化和城市化的歷史任務，在經(jīng)濟增長速度必然下降的預期下，特別是人民群眾對環(huán)境質量的訴求增加、煤炭消費比重持續(xù)下降，實現(xiàn)煤炭的清潔、高效、安全、經(jīng)濟和可持續(xù)利用，穩(wěn)定煤炭生產(chǎn)和消費，提高煤炭在發(fā)電中的比重十分必要。推進煤炭中長期合同簽訂履約是實現(xiàn)上述目標的重要途徑。為此，建議如下：

一是處理好去產(chǎn)能與保供應的關系。應關注煤炭企業(yè)歷史遺留的老問題和去產(chǎn)能過程中產(chǎn)生的新問題，妥善處置矛盾最突出的職工薪資及安置問題，科學合理安排獎補資金使用及煤礦退出的歷史債務處置等問題。改善營商環(huán)境，鼓勵煤炭火電企業(yè)互相參股，構建高效的煤電市場機制，保障電煤中長期合同簽訂和履約。煤炭企業(yè)去產(chǎn)能是供給側結構性改革的重要組成部分，應當切實改善煤炭供給的質量和效率，既要避免產(chǎn)能不足導致價格飛漲，也要防止產(chǎn)能過剩浪費資源、污染環(huán)境。據(jù)有關研究，276工作日政策出臺后導致煤炭產(chǎn)量不足、煤價飛漲，有的煤礦核定產(chǎn)能2000萬噸，高峰時實際產(chǎn)量達到6000萬噸，嚴重超出能力生產(chǎn)。另一方面，煤價低迷時276工作日政策執(zhí)行者主要是國有煤礦，大部分小煤礦由于價格因素早已自然關閉。鑒此，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府作用，立足市場和用戶需求，加快優(yōu)化產(chǎn)品結構和市場布局，建立健全清潔高效的煤炭生產(chǎn)供應體系，不斷提高服務質量和水平，切實提高企業(yè)運行效率和盈利能力。

二是細化定價機制。作為市場經(jīng)濟的核心要素，電煤中長期合同的三類定價機制業(yè)已明確。一是下水煤合同定價機制，二是鐵路直達合同定價機制。供需雙方應參照“基準價+浮動價”機制協(xié)商確定合同價格，基準價由下水煤基準價格扣除運雜費后的坑口平均價格和供需雙方2017年月度平均成交價格結合確定。自2014年環(huán)渤海動力煤價格指數(shù)發(fā)布開始，主要產(chǎn)地、中轉地、消費地煤炭價格指數(shù)相繼發(fā)布，部分指數(shù)已納入國內(nèi)長協(xié)定價。中電聯(lián)出臺了以煤炭需求企業(yè)為主要樣本編制的煤炭價格指數(shù)CECI，也已納入2018年的長協(xié)定價機制。應根據(jù)電力市場化建設需要，建立和完善水火置換、煤電聯(lián)動機制；根據(jù)市場價格波動特點調(diào)整聯(lián)動時間，使煤電價格更好反映成本、需求關系等因素，減緩按年度電價調(diào)整幅度過大的壓力；增加機組利用小時數(shù)作為聯(lián)動因子，對機組利用小時減少導致單位固定成本上升因素予以考慮，并制定出臺煤電標桿電價調(diào)整政策。對操縱市場價格，低價傾銷排擠競爭對手，捏造、散布漲價信息，推動價格過高過快上漲等行為，依照《價格法》嚴肅查處。

三是發(fā)展區(qū)域性長協(xié)貿(mào)易，穩(wěn)定區(qū)域市場價格。引導煤炭價格進入綠色區(qū)間，非常有必要發(fā)展區(qū)域性長協(xié)貿(mào)易，從產(chǎn)地坑口市場提高長協(xié)貿(mào)易的參與程度。所謂區(qū)域性長協(xié)，就是在區(qū)域市場內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)和周邊電廠或者大型煤炭企業(yè)的外購業(yè)務簽訂長協(xié)合同，以穩(wěn)定區(qū)域市場價格，也規(guī)避外購量受價格波動干擾成交率，保障大型企業(yè)長協(xié)履約量。區(qū)域性長協(xié)貿(mào)易有利于從坑口保障長協(xié)貿(mào)易供給量，分擔市場需求緊張時大企業(yè)的運行壓力，以保障長協(xié)外購量采購的穩(wěn)定程度。在市場需求寬松疲軟時，保障產(chǎn)地生產(chǎn)企業(yè)的銷售價格穩(wěn)定和鎖定利潤，從源頭上保障煤炭生產(chǎn)穩(wěn)定，削減貿(mào)易商業(yè)成本。由于各地根據(jù)本區(qū)煤礦生產(chǎn)經(jīng)營實際、下游用戶承受能力等協(xié)商確定，保持煤價基本穩(wěn)定，對供需雙方因意見不統(tǒng)一影響合同簽訂或影響合同簽訂質量的，擴大煤炭中長協(xié)的比重，繼續(xù)推動簽訂1～5年的中長協(xié)，繼續(xù)擴大中長協(xié)的范圍，并探索地銷煤中長協(xié)方案，穩(wěn)定區(qū)域性煤炭市場價格。

四是發(fā)展智慧物流，提高支撐能力。應用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+”新型交易模式，通過網(wǎng)絡自動生成“合同簽訂、電煤交易、押金與資金交割、合同履約和信用管理”信息，為市場監(jiān)管和誠信體系建設提供客觀公正的信息依據(jù)。從供應鏈或產(chǎn)業(yè)鏈角度，系統(tǒng)剖析物源、倉儲、運輸線路、需求等因素，還要分析物源所在地、類型、數(shù)量、結構等特征，優(yōu)化配置公路、鐵路、水路、管道等運輸方式和運輸線路，對物流便捷性和節(jié)約成本必不可少。解決“源頭一公里、最后一公里，最遠距離”等物流難題，呼喚物流基礎設施建設。在汽運退出的大背景下，要加快鐵路、水運、碼頭等設施建設，加快數(shù)字化、智慧化步伐，加快新型信息化基礎設施建設，加快與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)融合，以管理智能化提高中長期合同簽訂履約水平。

五是明確并強化企業(yè)社會責任。在國內(nèi)外諸多因素綜合作用下，煤炭供需出現(xiàn)了一些新情況、新問題，產(chǎn)運需格局發(fā)生明顯變化。隨著優(yōu)質產(chǎn)能進一步釋放，市場供應能力不斷提升，火電增速下降，清潔能源多發(fā)滿發(fā)，電煤消耗有所減少。鐵路運輸保障有力，秦皇島等主要煤炭中轉港口庫存保持高位，保障資源穩(wěn)定供應和市場平穩(wěn)運行的有利條件不斷積累和鞏固。順應發(fā)展形勢變化需要，必須按照黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌做好去產(chǎn)能、保供應、穩(wěn)價格、促升級工作。探索建立保供穩(wěn)價的社會責任企業(yè)制度，確保用煤旺季煤炭穩(wěn)定可靠供應、避免煤價大起大落、促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行。要按照“責、權、利”對等原則，制定實施相應激勵、約束措施，引導企業(yè)主動承擔社會責任，自覺維護市場穩(wěn)定。

六是創(chuàng)新機制，提高監(jiān)管與社會誠信水平。政府如果不能掌握真實數(shù)據(jù)，宏觀調(diào)控也難以精準到位。因此，大力提高市場監(jiān)管能力和誠信體系建設，為煤電雙方營造良好的經(jīng)營環(huán)境勢在必行。應由政府牽頭，煤電企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、第三方機構積極參與，搭建產(chǎn)運需三方參與的合同簽訂與履約的交易和信用管理平臺。制訂行業(yè)企業(yè)信用信息采集目錄，明確信用采集范圍及管理辦法。維護市場秩序，要求每個企業(yè)在核準的產(chǎn)能范圍內(nèi)生產(chǎn)。對履行不力甚至惡意違約的企業(yè)納入不良信用記錄并視情況公開通報。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、第三方機構服務企業(yè)、溝通社會、聯(lián)系政府的橋梁紐帶作用，打造法規(guī)健全、閉環(huán)監(jiān)管和運轉高效的監(jiān)管與誠信體系，出臺煤電企業(yè)信用等級評價標準和考核指標。要求參與煤電市場的煤炭、電力企業(yè)與鐵路部門均上網(wǎng)注冊，在交易信息平臺開展合同簽訂、市場交易并接受政府監(jiān)督和政府授權的行業(yè)協(xié)會或第三方機構開展誠信管理。

只有在政府和企業(yè)共同協(xié)商和參與下，中長期合同簽訂履約的長效機制方能形成，也才能以煤炭資源的可持續(xù)利用支撐和保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年1月12日第4期

審核：齊正平

編輯：李丹丹

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