10月27日晚，空中論壇主題為：國(guó)家政策對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的影響？此次論壇系與重慶石油與天然氣學(xué)會(huì)合辦，為重慶市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、重慶市石油與天然氣學(xué)會(huì)、西南石油大學(xué)、重慶科技學(xué)院、《天然氣工業(yè)》雜志共同主辦的第四屆全國(guó)特殊氣藏開發(fā)技術(shù)研討會(huì)的一個(gè)組成部分。本期論壇主持人：伍榮璋，記錄整理：徐士林。歡迎討論留言，精彩發(fā)言也將整理成為政策咨詢建議。

【論壇討論實(shí)錄】

天然氣作為我國(guó)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要組成部分，在當(dāng)前治理大氣污染、煤改氣熱點(diǎn)事件的背景下，備受人們關(guān)注。其實(shí)，國(guó)家相關(guān)部門在2015年2月到2016年10月間密集發(fā)布了關(guān)于天然氣的一系列政策法規(guī)，這些文件分別涉及天然氣領(lǐng)域的管網(wǎng)開放、供銷合同、基礎(chǔ)設(shè)施、價(jià)格機(jī)制、儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策、頁(yè)巖氣規(guī)劃等各個(gè)方面，是構(gòu)建新形勢(shì)下天然氣監(jiān)管體制的重要政策法律文件，政策文件的出臺(tái)將會(huì)促進(jìn)市場(chǎng)秩序的重建，深刻地影響產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的發(fā)展方式和發(fā)展布局，對(duì)中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

一、相關(guān)價(jià)格政策、油氣設(shè)施政策、氣代煤、頁(yè)巖氣等政策

1、2013年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，針對(duì)天然氣門站價(jià)格、存量氣和增量氣價(jià)格、居民用氣價(jià)格提出了調(diào)整方案，由此拉開了天然氣價(jià)格改革的大幕。

2、2014年8月，國(guó)家發(fā)改委又發(fā)布了《關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》，適當(dāng)提高非居民用存量氣門站價(jià)格，進(jìn)一步放開進(jìn)口液化天然氣(LNG)氣源價(jià)格和頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，在上游逐漸放開天然氣價(jià)格管制。

3、2015年2月，國(guó)家發(fā)改委再次發(fā)布《關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》，實(shí)現(xiàn)存量氣與增量氣價(jià)格并軌，理順非居民用天然氣價(jià)格，試點(diǎn)放開部分直供大用戶供氣價(jià)格。同年5月18日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》強(qiáng)調(diào)，要研究石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。2015年的價(jià)格調(diào)整是我國(guó)價(jià)格改革中，首次大幅下調(diào)天然氣價(jià)格。

4、2015年11月18日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于降低非居民用天然氣門站價(jià)格并進(jìn)一步推進(jìn)價(jià)格市場(chǎng)化改革的通知》，明確提出將非居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理，供需雙方可以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價(jià)格。并規(guī)定暫不上浮，下浮不限，自2016月11月20日起最高可上浮20%。

5、2016年8月26日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，指出，目前一些地方仍然存在天然氣供氣環(huán)節(jié)過多、加價(jià)水平過高等問題，為加強(qiáng)天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管，降低下游企業(yè)用氣成本，促進(jìn)天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，要求各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、物價(jià)局：全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價(jià)格、降低過高的省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格、減少供氣中間環(huán)節(jié)、整頓規(guī)范收費(fèi)行為、建立健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

6、2016年10月12日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》。此舉將改變我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏明晰完善的天然氣管輸定價(jià)、監(jiān)審與校核機(jī)制的局面，同時(shí)也沿著監(jiān)管層既定的“管住中間，放開兩頭”天然氣產(chǎn)業(yè)改革路線邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

7、2014年2月，國(guó)家能源局的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行) 》和國(guó)家發(fā)改委的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》相繼發(fā)布，對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開放做出了明確規(guī)定。但兩年多來，僅有極個(gè)別接收站開放。總體來說，中國(guó)天然氣主干管網(wǎng)省級(jí)管網(wǎng)和液化天然氣(LNG)接收站這些中游基礎(chǔ)設(shè)施，尚未真正實(shí)現(xiàn)向第三方公平開放。

8、2014年4月5日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2014年4月14日，發(fā)展改革委《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》進(jìn)一步明確天然氣銷售、天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)等企業(yè)的儲(chǔ)氣調(diào)峰責(zé)任，并從建設(shè)用地、資金安排、融資渠道、氣量供應(yīng)等方面不斷加大儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的支持力度。

9、2014年11月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》第二十條指出，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與油氣管網(wǎng)、儲(chǔ)存設(shè)施和煤炭?jī)?chǔ)運(yùn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，支持民營(yíng)企業(yè)、地方國(guó)有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海LNG接收站、地下儲(chǔ)氣庫(kù)、城市配氣管網(wǎng)和城市儲(chǔ)氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線。

10、2016年10月15日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》，進(jìn)一步明確了儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格、儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣購(gòu)銷價(jià)格的市場(chǎng)化改革舉措。明確儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)格市場(chǎng)化政策，有利于調(diào)動(dòng)各方面投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施積極性，提高冬季市場(chǎng)保障能力；有利于引導(dǎo)下游企業(yè)降低冬季不合理用氣需求，確保供氣安全。同時(shí)也為倒逼體制改革進(jìn)一步鋪路。鼓勵(lì)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)燃?xì)馄髽I(yè)自建自用的儲(chǔ)氣設(shè)施，投資和運(yùn)行成本納入城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃獬杀窘y(tǒng)籌考慮，并給予合理收益。用氣季節(jié)性峰谷差大的地方，要抓緊在終端銷售環(huán)節(jié)推行季節(jié)性差價(jià)政策，削峰填谷，利用價(jià)格杠桿提高城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)供氣積極性，并加強(qiáng)用氣高峰時(shí)段需求側(cè)管理。

11、2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確提出加快燃煤鍋爐、窯爐、自備燃煤電站的天然氣改造。為提高天然氣消費(fèi)比重，方案提出了增加天然氣供應(yīng)、發(fā)展配套管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等措施。到2015年、2017年，全國(guó)天然氣供應(yīng)能力將分別達(dá)到2500億立方米、3300億立方米。

12、2015年4月17日，在原有專項(xiàng)資金政策到期的情況下，財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于頁(yè)巖氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，明確在“十三五”期間，中央財(cái)政將繼續(xù)實(shí)施頁(yè)巖氣補(bǔ)貼政策，對(duì)已經(jīng)開采利用、自備測(cè)量頁(yè)巖氣利用量設(shè)備的企業(yè)給予直接補(bǔ)貼，并對(duì)補(bǔ)貼額度做出相應(yīng)調(diào)整，以進(jìn)一步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

13、2016年9月14日，國(guó)家能源局印發(fā)的《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》提出，我國(guó)2020年要實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣產(chǎn)量達(dá)到300億立方米，2030年實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣產(chǎn)量800-1000億立方米。專家表示，頁(yè)巖氣開發(fā)將有效帶動(dòng)交通、鋼鐵、材料、裝備、水泥、化工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引國(guó)內(nèi)外投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、主要影響及建議

1、出臺(tái)與新能源車同等力度的扶持政策。

天然氣等替代燃料汽車，與汽柴油汽車相比，具有一定的環(huán)保性，目前發(fā)展已較為成熟，已形成了生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、綜合應(yīng)用等完整的產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)展替代燃料汽車是減少車用燃油消耗的必要補(bǔ)充。2012年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《節(jié)能與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》（國(guó)發(fā)〔2012〕22號(hào)），明確規(guī)定“積極發(fā)展車用燃料制造技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)天然氣（包括液化天然氣）、生物燃料等資源豐富的地區(qū)發(fā)展替代燃料汽車。探索其他替代燃料汽車技術(shù)應(yīng)用途徑，促進(jìn)車用能源多元化發(fā)展”。在標(biāo)準(zhǔn)體系方面，已制定出臺(tái)燃?xì)馄囅嚓P(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)50余項(xiàng)，涵蓋整車、發(fā)動(dòng)機(jī)、車用儲(chǔ)氣瓶以及加氣站、加氣機(jī)等多個(gè)方面。目前，天然氣汽車生產(chǎn)企業(yè)超過160家，2015年產(chǎn)量達(dá)18.6萬輛，其中乘用車11.3萬輛，客車4.6萬輛、卡車2.7萬輛。截至2014年底，全國(guó)保有量超過400萬輛，覆蓋33個(gè)省市，建成加氣站6502座，其中CNG加氣站4400多座，LNG加氣站2000余座，發(fā)展規(guī)模居世界第一?？傮w來看，我國(guó)天然氣汽車發(fā)展迅速，技術(shù)水平持續(xù)提升，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)鏈自主技術(shù)相對(duì)成熟，基本具備市場(chǎng)化發(fā)展基礎(chǔ)。

2、出臺(tái)天然氣分布式能源扶持政策。

2011年10月，我國(guó)公布《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》公布以來，全國(guó)有天然氣分布式能源項(xiàng)目獲得了政策激勵(lì)。2014年底，發(fā)展改革委、能源局和住建部聯(lián)合印發(fā)《天然氣分布式能源示范項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》，完善了天然氣分布式能源示范項(xiàng)目審核、申報(bào)等管理程序。

在中央政策的鼓勵(lì)下，各地紛紛出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。2015年起，長(zhǎng)沙市每年安排預(yù)算資金3000萬元用于天然氣分布式能源項(xiàng)目及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。發(fā)展天然氣分布式能源，以提高能源綜合利用效率為首要目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)為工作抓手，重點(diǎn)在能源負(fù)荷中心建設(shè)區(qū)域分布式能源系統(tǒng)和樓宇分布式能源系統(tǒng)。包括城市工業(yè)園區(qū)、旅游集中服務(wù)區(qū)、生態(tài)園區(qū)、大型商業(yè)設(shè)施等，在條件具備的地方結(jié)合太陽(yáng)能、風(fēng)能、地源熱泵等可再生能源進(jìn)行綜合利用。

中央提出，通過合同能源管理實(shí)施且符合《關(guān)于促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》(財(cái)稅[2010]110號(hào))要求的天然氣分布式能源項(xiàng)目，可享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。在確定分布式能源氣價(jià)時(shí)要體現(xiàn)天然氣分布式能源削峰填谷的特點(diǎn)，給予價(jià)格折讓。建議要求各地盡快出臺(tái)明確的扶持政策，以促進(jìn)天然氣分布式能源的發(fā)展。

3、盡快開放天然氣上中游市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源市場(chǎng)多元競(jìng)爭(zhēng)。

目前，城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)面臨著上游壟斷經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管體系不完善、價(jià)格形成機(jī)制不合理等制約發(fā)展的問題，只有繼續(xù)通過深化市場(chǎng)化改革才能得以解決。應(yīng)堅(jiān)持“放開兩頭、管住中間”的思路，放開上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入限制，消除非國(guó)有資本進(jìn)入天然氣上中游領(lǐng)域的壁壘，努力構(gòu)建“X+1+X”的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵(lì)多種資本進(jìn)入勘探開采環(huán)節(jié)，自主開采，實(shí)現(xiàn)上游市場(chǎng)主體多元化，增加天然氣供應(yīng)量；

同時(shí)鼓勵(lì)天然氣自由貿(mào)易，多渠道進(jìn)口天然氣，實(shí)現(xiàn)上游氣源多元化，擴(kuò)大天然氣供應(yīng)渠道。建議允許除三大國(guó)有石油公司以外的經(jīng)營(yíng)主體從事氣源業(yè)務(wù)，包括從國(guó)外進(jìn)口天然氣，還可通過減免關(guān)稅等措施鼓勵(lì)LNG和燃?xì)獾倪M(jìn)口，擴(kuò)大供應(yīng)渠道，鼓勵(lì)上游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；允許城市燃?xì)獾雀黝惼髽I(yè)參與進(jìn)口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁(yè)巖氣生產(chǎn)企業(yè)購(gòu)買氣源。

4、盡快出臺(tái)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。

《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》自頒布實(shí)施以來，各地在實(shí)踐過程中均取得了較好的效果，但存在的問題也很多。比如，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件雖有明文規(guī)定，但缺少實(shí)施細(xì)則，且各地掌握標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在部分沒有資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)搶占地盤之后再高價(jià)倒賣的現(xiàn)象；燃?xì)庠O(shè)施項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)眾多、程序復(fù)雜，個(gè)別項(xiàng)目需要一年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能完成審批流程。例如，部分地區(qū)加氣站建設(shè)項(xiàng)目需要辦理十幾項(xiàng)手續(xù)才能正式建設(shè)并投運(yùn)。管道供氣安全難以保護(hù)，由于多種原因，形成了占?jí)喝細(xì)夤芫€，亂搭亂建構(gòu)筑物的狀況；未經(jīng)燃?xì)夤芾聿块T許可，野蠻施工，隨意開挖，燃?xì)獾叵略O(shè)施受到嚴(yán)重破壞的事故時(shí)有發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來危害。

對(duì)此，建議盡快出臺(tái)一套明晰的適應(yīng)市場(chǎng)化要求的《條例》實(shí)施細(xì)則。各地政府也要根據(jù)具體情況制訂符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的地方法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，通過公正嚴(yán)明的執(zhí)法和管理，規(guī)范城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)的管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。