導(dǎo)讀：1月4日，陽光時(shí)代律師事務(wù)所高級(jí)合伙人陳新松律師在“國家管網(wǎng)公司成立后中國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”研討會(huì)上發(fā)表演講，圍繞國家管網(wǎng)獨(dú)立以后下游特許經(jīng)營制度相關(guān)問題闡明觀點(diǎn)。陳新松表示，管網(wǎng)設(shè)施具有較強(qiáng)的自然壟斷性，反壟斷法并不反燃?xì)馄髽I(yè)的自然壟斷地位，只反燃?xì)馄髽I(yè)的壟斷行為，特許經(jīng)營制度下的壟斷地位，完全可以通過反壟斷系列法規(guī)和特許經(jīng)營協(xié)議予以約束和規(guī)制，繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)燃?xì)獍l(fā)展需要進(jìn)一步完善特許經(jīng)營制度。

1月4日，陽光時(shí)代律師事務(wù)所高級(jí)合伙人陳新松在“國家管網(wǎng)公司成立后中國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”研討會(huì)上發(fā)表演講，圍繞國家管網(wǎng)獨(dú)立以后下游特許經(jīng)營制度相關(guān)問題闡明觀點(diǎn)。陳新松表示，管網(wǎng)設(shè)施具有較強(qiáng)的自然壟斷性，反壟斷法并不反燃?xì)馄髽I(yè)的自然壟斷地位，只反燃?xì)馄髽I(yè)的壟斷行為，特許經(jīng)營制度下的壟斷地位，完全可以通過反壟斷系列法規(guī)和特許經(jīng)營協(xié)議予以約束和規(guī)制，繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)燃?xì)獍l(fā)展需要進(jìn)一步完善特許經(jīng)營制度。

據(jù)悉，自2004年建設(shè)部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營制度在城市燃?xì)忸I(lǐng)域推行，特許經(jīng)營制度開始建立并逐步規(guī)范和完善，成為燃?xì)庑袠I(yè)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育多元主體、提升公共服務(wù)質(zhì)量、滿足群眾不斷增長需求的重要制度保障。經(jīng)過15年的發(fā)展，特許經(jīng)營制度對(duì)我國城市燃?xì)庑袠I(yè)的健康發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。

陳新松表示，特許經(jīng)營出現(xiàn)的矛盾糾紛，更多是制度實(shí)施層面中的問題，可歸結(jié)為兩方面原因：地方政府行政行為不當(dāng)和燃?xì)馄髽I(yè)本身的問題。前者主要體現(xiàn)在，政府越權(quán)授予特許經(jīng)營權(quán)、重復(fù)授予特許經(jīng)營權(quán)、空白區(qū)域歷史遺留問題處置不當(dāng)、未經(jīng)公平程序授予特許經(jīng)營權(quán)，未按制度要求開展中期評(píng)估等；后者主要體現(xiàn)在，燃?xì)馄髽I(yè)未經(jīng)過特許經(jīng)營實(shí)施機(jī)關(guān)的同意擅自轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、怠于燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)等方面。

近年來，隨著大氣污染防治計(jì)劃、“煤改氣”政策持續(xù)推進(jìn)，我國天然氣消費(fèi)量快速增長。陳新松表示，新供氣模式正在對(duì)特許經(jīng)營制度實(shí)施產(chǎn)生沖擊，主要體現(xiàn)為兩大方面。

一是，LNG點(diǎn)供與特許經(jīng)營制度的碰撞。點(diǎn)供以其靈活的供應(yīng)方式、顯著的價(jià)格優(yōu)勢，與其他燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)爭奪燃?xì)馐袌龊凸I(yè)用戶。常見的特許經(jīng)營協(xié)議中，對(duì)于“管道輸送形式”一般約定很明確。而點(diǎn)供是通過槽車運(yùn)輸至用戶端氣化利用，而非以管道輸送形式供氣。因此，從法律規(guī)定層面來看，點(diǎn)供本身并不直接侵犯燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)。

二是，大用戶直供產(chǎn)生政策與法律之間沖突。推行大用戶直供有助于降低氣價(jià)，但也可能有兩方面問題：首先是削弱特許經(jīng)營企業(yè)履行普遍供氣義務(wù)的能力。城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)要靠該部分利潤來彌補(bǔ)供應(yīng)居民用戶的虧損，才能維持在特許經(jīng)營區(qū)域履行普遍供氣義務(wù)的現(xiàn)狀；其次是可能引發(fā)政策與法律規(guī)定的沖突。截止到目前，鼓勵(lì)推行大用戶直供的文件均屬于政策性文件，而特許經(jīng)營協(xié)議是基于國家部委的部門規(guī)章簽訂的行政協(xié)議，推行大用戶直供將使地方政府陷入違約的境地。

陳新松表示，城鎮(zhèn)管道燃?xì)夤?yīng)是通過燃?xì)夤芫W(wǎng)實(shí)現(xiàn)配送，為了發(fā)揮管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃化效益，降低重復(fù)投資，管網(wǎng)設(shè)施投資建設(shè)是根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，具有較強(qiáng)的自然壟斷性。也正是由于管網(wǎng)設(shè)施的這種特性，我國在城鎮(zhèn)燃?xì)馐袌龌母餁v程中才引入并實(shí)施了特許經(jīng)營制度。反壟斷法并不反燃?xì)馄髽I(yè)的壟斷地位，只反燃?xì)馄髽I(yè)的壟斷行為。特許經(jīng)營制度下的壟斷地位，完全可以通過反壟斷系列法規(guī)和特許經(jīng)營協(xié)議予以約束和規(guī)制。

評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度，不能過度強(qiáng)調(diào)其實(shí)施中遇到的問題，而是應(yīng)該全面客觀的從制度本身進(jìn)行評(píng)價(jià)。陳新松表示，一方面要尊重歷史，另一方面也要著眼于行業(yè)特點(diǎn)。當(dāng)前不宜取消特許經(jīng)營制度，對(duì)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度，可從不同階段分別觀察。一是，2004年~2019年，燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度處于推行期，企業(yè)以市場競爭方式進(jìn)入燃?xì)忸I(lǐng)域，獲得特許經(jīng)營權(quán)，投資建設(shè)管道，承擔(dān)普遍供氣義務(wù)。二是，未來20年，燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度進(jìn)入改革完善期。在核定城市管道燃?xì)獾呐錃鈨r(jià)格、落實(shí)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)、嚴(yán)格履行中期評(píng)估程序、理順城市燃?xì)馐蹥鈨r(jià)格、適當(dāng)開放城市燃?xì)馀渌蜆I(yè)務(wù)等一系列準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行改革試點(diǎn)。

陳新松表示，特許經(jīng)營制度可在實(shí)踐中逐步完善。在必要前提和條件成熟時(shí)，可以在特許經(jīng)營權(quán)到期或者未實(shí)施特許經(jīng)營制度的區(qū)域試點(diǎn)其他監(jiān)管制度。從以下四方面完善特許經(jīng)營制度：一是規(guī)范地方政府行為，加強(qiáng)依法行政；二是地方政府加強(qiáng)特許經(jīng)營權(quán)全過程監(jiān)管，企業(yè)加強(qiáng)法律意識(shí)；三是正確處理新供氣模式與特許經(jīng)營的關(guān)系；四是特許經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)避免濫用壟斷地位獲取非法收益。