編者按：前兩日對(duì)綿陽供氣之爭(zhēng)的報(bào)道受到了讀者的熱捧，今天發(fā)一篇三年前的評(píng)論，雖然期間有新的法規(guī)出臺(tái)，但文中觀點(diǎn)仍未過時(shí)。對(duì)既得利益的特許經(jīng)營(yíng)者而言，如果特許經(jīng)營(yíng)者的特許專營(yíng)權(quán)不能保證，必將引發(fā)特許經(jīng)營(yíng)者的恐慌，不利于整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)制度的良性發(fā)展。但，這并不意味著特許經(jīng)營(yíng)就不應(yīng)該有“競(jìng)爭(zhēng)者”。

文/徐玉環(huán)（濟(jì)邦咨詢公司高級(jí)法務(wù)顧問）趙小星（濟(jì)邦咨詢公司 法務(wù)顧問）

2012年初，南京化工園區(qū)天然氣經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案，曾經(jīng)在燃?xì)庑袠I(yè)市場(chǎng)引發(fā)不小的爭(zhēng)議。

據(jù)報(bào)道，已于2005年獲得南京江北地區(qū)排他性特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的南京中燃城市燃?xì)獍l(fā)展有限公司（如下簡(jiǎn)稱“南京中燃”），在毫無防備的情況下遭遇了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——另一家燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)“南京星桐中石油昆侖燃?xì)夤?rdquo;（如下簡(jiǎn)稱“星桐昆侖”）悄然在南京注冊(cè)成立，且星桐昆侖已經(jīng)與化工園區(qū)的兩家用氣大戶“藍(lán)星安迪”和“江蘇金桐化工”達(dá)成了供氣協(xié)議，氣站界樁已定，建站手續(xù)也在辦理中。對(duì)于化工園的這兩家用氣大戶，星桐昆侖志在必得。兩家燃?xì)馄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛拉鋸戰(zhàn)也就此拉開。

南京中燃和星桐昆侖兩家燃?xì)馄髽I(yè)之間的經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，雖是兩家企業(yè)之間利益之爭(zhēng)的個(gè)案，但其所折射出的信號(hào)，值得特許經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)主管部門、潛在投資人等各利益相關(guān)方，以及從事基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)的相關(guān)咨詢行業(yè)人士深入思考。

本文從南京江北燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案出發(fā)，分析現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)制度框架下能否引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者，具體模式怎樣，如何平衡和協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系等問題。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

就管道燃?xì)舛?，我?guó)大多數(shù)城市都出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)明確管道燃?xì)鈱?shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。從事管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)的企業(yè)，必須取得設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并與設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府或者其授權(quán)的建設(shè)主管部門簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

那么何為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)？學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)是，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)指的是政府或相關(guān)部門以行政主體的身份向作為行政相對(duì)人的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)授予的一種權(quán)利，其獲得授權(quán)后有權(quán)在限定的區(qū)域內(nèi)、期限內(nèi)做限定的事情，并且政府或有權(quán)部門依法保障其排他性的專營(yíng)權(quán)。

管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)既然施行特許經(jīng)營(yíng)制度，則一定要按照相關(guān)規(guī)定獲得必要的授權(quán)。對(duì)于已經(jīng)獲得授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)者，政府或有權(quán)部門需依法保障特許經(jīng)營(yíng)者排他性的專營(yíng)權(quán)，其他的競(jìng)爭(zhēng)者如果在劃定的特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)向終端用戶進(jìn)行管道燃?xì)獾妮斉?、銷售，則應(yīng)視為侵犯特許經(jīng)營(yíng)者專營(yíng)權(quán)的行為。

但這是不是就意味在特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)就不能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者？我們認(rèn)為，應(yīng)視新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者未來的經(jīng)營(yíng)范圍及業(yè)務(wù)定位而有所不同，如果新的競(jìng)爭(zhēng)者與現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行絕對(duì)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，亦從事管道燃?xì)獾妮斉渌蜆I(yè)務(wù)，則根據(jù)前述對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行為性質(zhì)的理解，為現(xiàn)行法律所禁止，且會(huì)造成資源的重復(fù)浪費(fèi)。因?yàn)楣艿廊細(xì)夤?yīng)服務(wù)依托于門站、調(diào)壓站、管網(wǎng)等燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施，具有網(wǎng)絡(luò)型特征，需要期初對(duì)管道網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)進(jìn)行巨額投資，如果不賦予特許經(jīng)營(yíng)者排他性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，則無異于置特許經(jīng)營(yíng)者于死地，這樣不僅損害了特許經(jīng)營(yíng)者的利益，也最終損害廣大燃?xì)庥脩舻睦妗?/span>

但如果新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者并不是另行鋪設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，進(jìn)行管道燃?xì)獾妮斉渌图肮鈽I(yè)務(wù)，而只是建立了壓縮天然氣站或供應(yīng)液化天然氣，這種行為的合法性和必要性應(yīng)如何界定，接下來我們來仔細(xì)分析。

特許經(jīng)營(yíng)并非杜絕競(jìng)爭(zhēng)

如前所述，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，管道燃?xì)鈴?qiáng)制要求實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，非經(jīng)允許，其他外來競(jìng)爭(zhēng)者不得侵犯特許經(jīng)營(yíng)者的特許專營(yíng)權(quán)，但對(duì)于非管道燃?xì)廨斔图肮?yīng)業(yè)務(wù)，沒有強(qiáng)制性的規(guī)定。根據(jù)“法不禁止即可行”的法理原則，我們認(rèn)為，這種競(jìng)爭(zhēng)者的引進(jìn)在法律上是不存在障礙的，且在一定程度是對(duì)現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)補(bǔ)充。尤其在現(xiàn)有的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)者氣源不足的情況下，允許新的競(jìng)爭(zhēng)者以罐裝氣或其以槽車輸送的方式進(jìn)行供氣，在一定程度上是很有必要的。

一是可在一定程度上緩解氣源不足問題，保障燃?xì)庥脩舻那猩砝妗?/span>撇開星桐昆侖供氣模式不說，僅就氣源而論，藍(lán)星安迪和江蘇金桐化工兩家企業(yè)一年用氣量達(dá)1.6億立方米，比獲江北地區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的南京中燃目前的年供氣量還高1倍。氣源得不到保障，使得兩家企業(yè)面臨減產(chǎn)甚至停產(chǎn)的困境，如何填補(bǔ)用氣缺口是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)且亟待解決的問題，尋找外供氣源幾乎是唯一的出路。如果一概拒絕新的競(jìng)爭(zhēng)者介入，現(xiàn)有用氣大戶的用氣缺口又該如何填補(bǔ)，氣源不足導(dǎo)致的減產(chǎn)不僅損害企業(yè)利潤(rùn)和政府稅收，如果氣源問題長(zhǎng)期得不到解決，甚至對(duì)整個(gè)化工園區(qū)的未來招商環(huán)境都可能產(chǎn)生負(fù)面影響。

為滿足用戶需要，所有特許經(jīng)營(yíng)者似乎應(yīng)該積極尋求氣源，或者尋求替代氣源，最大程度上保障特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)所有的民用、工商用戶的用氣需求。但在源頭供氣商壟斷的局面下，實(shí)際上很多特許經(jīng)營(yíng)者在企業(yè)自身層面上都無法解決氣源問題。在這種兩難的境況下，我們似乎應(yīng)該與行業(yè)主管部門或政府方積極協(xié)商解決方案，請(qǐng)求市級(jí)甚至省級(jí)政府部門出面協(xié)調(diào)，全面平衡，引進(jìn)新的燃?xì)夤?yīng)商似乎也是一種可選的途徑。

二是可在某種程度上對(duì)氣價(jià)起到調(diào)控作用，控制氣商的“壟斷高價(jià)”利潤(rùn)。話說回來，如果沒有星桐昆侖介入引起的比較競(jìng)爭(zhēng)，我們難意識(shí)到，在同樣的區(qū)域供氣，氣價(jià)差別可以這么大（當(dāng)然這跟中燃的管道燃?xì)饩揞~投資成本有密切關(guān)系，而投資成本占到氣價(jià)構(gòu)成的較大比例）。如果沒有星桐昆侖的比較競(jìng)爭(zhēng)，每立方投資對(duì)應(yīng)的氣價(jià)成本以及在經(jīng)營(yíng)成本方面的差異，也許行業(yè)主管部門都無從得知中燃的真實(shí)成本?？赡軙?huì)有人質(zhì)疑，政府有成本監(jiān)審的權(quán)利和機(jī)制，不是一定要通過比較才可以達(dá)到了解真實(shí)成本的目的，也可以通過直接的行政手段獲得相對(duì)可靠的真實(shí)的、原始的數(shù)據(jù)。

不可否認(rèn)，成本監(jiān)審在一定程度上有助于行業(yè)主管部門對(duì)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)督，但在現(xiàn)行法律框架及現(xiàn)實(shí)條件下，政府定價(jià)主要還是依靠燃?xì)馄髽I(yè)報(bào)送的成本，同時(shí)按照保本微利的原則確定燃?xì)夤?yīng)或銷售價(jià)格。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)氣價(jià)的定價(jià)是否合理，其測(cè)算依據(jù)是什么，成本核算是否真實(shí)、合理，在沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行比較的情況下，燃?xì)馄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)成本存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，政府很難判別成本的真實(shí)性和合理性。

而引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者后，即可通過其他氣商的“比較競(jìng)爭(zhēng)”使其成本逐步透明化，進(jìn)而利于行業(yè)主管部門的價(jià)格監(jiān)管，使其在對(duì)燃?xì)夤?yīng)商的氣價(jià)進(jìn)行核定有直接參考依據(jù)，從而在控制氣商利潤(rùn)的同時(shí)盡可能降低氣價(jià)。為使價(jià)格監(jiān)管真正落到實(shí)處，行業(yè)主管部門還可以考慮將氣價(jià)及服務(wù)作為下一次特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的考量依據(jù)。

特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的管理

前文述及，如果新的競(jìng)爭(zhēng)者非以管道輸送的方式供應(yīng)天然氣的，引進(jìn)新的競(jìng)爭(zhēng)者存在可行性及必要性，但如果不設(shè)門檻，允許競(jìng)爭(zhēng)者自由競(jìng)爭(zhēng)，無疑會(huì)遭到既得利益的特許經(jīng)營(yíng)者的強(qiáng)烈反對(duì)。

于特許經(jīng)營(yíng)者而言，其會(huì)認(rèn)為凡是特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的用戶，當(dāng)然只應(yīng)接受來自特許經(jīng)營(yíng)者的管道燃?xì)?，因?yàn)檎谟杵涞氖桥潘缘慕?jīng)營(yíng)權(quán)，如果允許其他競(jìng)爭(zhēng)者自由介入，特許經(jīng)營(yíng)者的利益如何保障，其巨額的管道投資成本如何收回，所以合理的利益保護(hù)機(jī)制亦非常有必要，否則將不利于整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的良性發(fā)展，一定程度還會(huì)使得整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)制度形同虛設(shè)。

對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的利益保護(hù)機(jī)制

1、明確適用前提

引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者，作為對(duì)現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)制度的一種補(bǔ)正，應(yīng)以“必要”為前提。但引入競(jìng)爭(zhēng)的制度應(yīng)嚴(yán)防濫用：對(duì)于是否需要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的資格等方面，需要有一套完整的評(píng)估機(jī)制。我們認(rèn)為，引入競(jìng)爭(zhēng)至少要滿足如下前提條件：特許經(jīng)營(yíng)者的氣源供給嚴(yán)重不足，并且在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)氣源供給得不到有效保證，且無可替代氣源，并對(duì)用戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成重大影響的。同時(shí)，建議賦予特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的選擇、氣價(jià)的確定上享有一定的建議權(quán)，當(dāng)然競(jìng)爭(zhēng)者準(zhǔn)入時(shí)還應(yīng)獲得同級(jí)行業(yè)主管部門的供氣許可。

2、明確供氣模式

競(jìng)爭(zhēng)者在準(zhǔn)入時(shí)需作出承諾，不得另行鋪設(shè)輸配終端用戶的燃?xì)夤艿?。?duì)于違反承諾的，需建立相應(yīng)懲罰機(jī)制，避免競(jìng)爭(zhēng)者無視競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，造成無序競(jìng)爭(zhēng)。

3、明確補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于既得利益的特許經(jīng)營(yíng)者，因新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者的供氣行為而導(dǎo)致的投資閑置帶來的直接損失（含鋪設(shè)該段管網(wǎng)的投資成本及固定投資的收益），新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)在一定程度上進(jìn)行分擔(dān)，明確相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，以彌補(bǔ)特許經(jīng)營(yíng)者在本段的投資及收益損失，否則必定會(huì)引發(fā)本區(qū)域燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的糾紛。

對(duì)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的管理

1、完善立法體系

現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的立法體系是原建設(shè)部的126號(hào)文（編者注：現(xiàn)在已出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》），以及地方性法規(guī)或規(guī)范性文件等，整體而言，位階偏低，對(duì)社會(huì)公眾和特許經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)不利。

對(duì)于新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者如何進(jìn)行管理，對(duì)于打破特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序的攪局者又如何設(shè)定相應(yīng)的懲罰措施，現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)立法體系中沒有涉及。同時(shí)，現(xiàn)行的特許經(jīng)營(yíng)立法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)提前終止的補(bǔ)償機(jī)制亦未涉及，雖具體的補(bǔ)償機(jī)制可以通過協(xié)議進(jìn)行約定，但法律仍應(yīng)有原則性的規(guī)定。

2、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度

顯然，相較一家特許經(jīng)營(yíng)者而言，多家競(jìng)爭(zhēng)者同在一個(gè)區(qū)域經(jīng)營(yíng)的局面，如何協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的關(guān)系，出現(xiàn)糾紛后如何調(diào)解等，都對(duì)行業(yè)主管部門的執(zhí)法水平提出了更高的要求。行業(yè)主管部門必須轉(zhuǎn)變管理思路，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定及協(xié)議約定，防止行政監(jiān)管及協(xié)議監(jiān)管流于形式。

結(jié)語

本糾紛作為個(gè)案，其所折射出的信號(hào)卻具普遍的導(dǎo)向意義。對(duì)既得利益的特許經(jīng)營(yíng)者而言，如果特許經(jīng)營(yíng)者的特許專營(yíng)權(quán)不能保證，必將引發(fā)特許經(jīng)營(yíng)者的恐慌，不利于整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)制度的良性發(fā)展。但這并不意味著特許經(jīng)營(yíng)就不應(yīng)該有“競(jìng)爭(zhēng)者”，相反我們應(yīng)該以一種合適的方式鼓勵(lì)合理的競(jìng)爭(zhēng)，在保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)制度，以激勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者提高服務(wù)質(zhì)量，控制經(jīng)營(yíng)成本，維護(hù)社會(huì)公眾利益。

本文發(fā)表于《濟(jì)邦通訊》2012年1月刊