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當(dāng)EPC遇上財(cái)政評(píng)審，工程總承包單位如何應(yīng)對(duì)？（上篇）|《工程總承包管理辦法》28問(wèn) —（七）

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當(dāng)EPC遇上財(cái)政評(píng)審，工程總承包單位如何應(yīng)對(duì)？（上篇）|《工程總承包管理辦法》28問(wèn) —（七）

總包之聲
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向世界輸出工程總承包之中國(guó)方案

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以下文章來(lái)源于工程總承包法律觀察 ，作者李楊

工程總承包法律觀察 .

工程總承包法律觀察由廣東諾臣律師事務(wù)所李楊律師團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)管理。團(tuán)隊(duì)律師專(zhuān)注建設(shè)工程領(lǐng)域法律服務(wù)及爭(zhēng)議解決，傳遞建工行業(yè)最新最熱的政策法規(guī)，分享建設(shè)工程、房地產(chǎn)領(lǐng)域新型、疑難、復(fù)雜案件的法律實(shí)務(wù)，致力打造專(zhuān)業(yè)、開(kāi)放、有深度的法律信息服務(wù)平臺(tái)。

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導(dǎo)讀： 工程總承包是國(guó)際上廣泛采用的工程建設(shè)組織實(shí)施方式，雖在我國(guó)早已不是新鮮事物，但長(zhǎng)期以來(lái)相關(guān)立法滯后，各地多存矛盾性政策規(guī)定，不利于工程總承包長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委在總結(jié)我國(guó)工程總承包發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（下稱(chēng)“《工程總承包管理辦法》”），助力工程總承包法治化發(fā)展。
“《工程總承包管理辦法》——28問(wèn)”系列微信文章，以《工程總承包管理辦法》規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合本團(tuán)隊(duì)在工程總承包領(lǐng)域的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)而作，以期助力企業(yè)工程建設(shè)合規(guī)。
當(dāng)EPC遇上財(cái)政評(píng)審
工程總承包模式（鑒于EPC為典型工程總承包類(lèi)型，下文或以“EPC”代稱(chēng)）是國(guó)際上廣泛采用的成熟建設(shè)工程模式。在我國(guó)最早于1984年在化工行業(yè)試點(diǎn)推廣，并長(zhǎng)期以來(lái)在石油化工、電力行業(yè)已有較為成熟的運(yùn)營(yíng)模式。
筆者自2016年開(kāi)始從事電力能源基礎(chǔ)設(shè)施的工程總承包項(xiàng)目法律服務(wù)，深刻感受到得益于電力行業(yè)長(zhǎng)期的市場(chǎng)化運(yùn)作、較為成熟的建設(shè)技術(shù)方案和工程總承包管理經(jīng)驗(yàn)以及相對(duì)封閉的行業(yè)生態(tài)，工程總承包模式在電力行業(yè)的運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)健。
也正是在2016年，住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市[2016]93號(hào)），提出“大力推進(jìn)工程總承包，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各階段工作的深度融合”要求，工程總承包開(kāi)始逐步延展至房屋建筑及市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
而目前，在國(guó)內(nèi)房屋市政領(lǐng)域推行EPC模式的，主要還是政府投資項(xiàng)目。受限于我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算以及需經(jīng)財(cái)政評(píng)審等法律規(guī)定，采用EPC模式的政府投資項(xiàng)目遭遇本土化難題。
EPC合同價(jià)格形式宜采取總價(jià)合同，是國(guó)際通行做法。總價(jià)合同能最大程度提高總承包商通過(guò)設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)約建設(shè)成本的積極性，能滿(mǎn)足業(yè)主得到符合發(fā)包人要求的交鑰匙工程的合同需求，能夠進(jìn)一步促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工相融合，從而實(shí)現(xiàn)建筑產(chǎn)業(yè)升級(jí)。具體筆者在工程總承包合同價(jià)格類(lèi)型如何約定？總價(jià)合同還是單價(jià)合同？|《工程總承包管理辦法》—28問(wèn)（六）一文中亦有論述。
但當(dāng)EPC遇上財(cái)政評(píng)審，衍生出了市場(chǎng)上五花八門(mén)的合同價(jià)格形式。如各種在國(guó)際上通行總價(jià)合同基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政評(píng)審要求，衍生出的限額總價(jià)、綜合單價(jià)轉(zhuǎn)固、下浮率轉(zhuǎn)固、中標(biāo)價(jià)與預(yù)算價(jià)低價(jià)固定等多種合同價(jià)格形式眼花繚亂。
EPC項(xiàng)目履行過(guò)程中，政府投資項(xiàng)目沿用的是舊一套的基本建設(shè)管理程序，初步設(shè)計(jì)及概算審批、施工圖及預(yù)算審查、開(kāi)工報(bào)建、工程款支付、甲方現(xiàn)場(chǎng)管理等，導(dǎo)致總承包商未因EPC模式獲得更多項(xiàng)目自主權(quán)，反而平白多了更大的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。
大部分的EPC項(xiàng)目徒具形式，不具實(shí)質(zhì)。更有甚者，在早期對(duì)一些建設(shè)內(nèi)容不明確、技術(shù)方案不成熟的建設(shè)項(xiàng)目采用EPC方式招標(biāo)，由于前期招標(biāo)時(shí)設(shè)計(jì)深度不足，后期合同履行過(guò)程出現(xiàn)超概問(wèn)題，如何調(diào)整概算成為橫亙?cè)诎l(fā)承包雙方間的共同難題。
站在承包商的視角，花最少的成本，賺更高額的利潤(rùn)是承包商的訴求，正常情況下通過(guò)設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)約成本是正途。
但當(dāng)EPC遇上財(cái)政評(píng)審，簽訂合同時(shí)，約定的合同價(jià)格往往只是暫定價(jià)，需要通過(guò)財(cái)政評(píng)審轉(zhuǎn)固，而財(cái)政評(píng)審本質(zhì)上是審減不審增，即花最少的錢(qián)蓋最優(yōu)質(zhì)的樓，此時(shí)承包商心態(tài)恐不如前。
這是一個(gè)矛盾點(diǎn)，同時(shí)政府項(xiàng)目中各方推行EPC項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，也為后續(xù)合同履行埋下糾紛隱患。
總之，當(dāng)EPC遇上財(cái)政評(píng)審，承包商需要更加關(guān)注財(cái)政評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政送審是否順利，將很大程度決定項(xiàng)目是否成功。財(cái)政送審是發(fā)承包雙方共同面臨的大考，而這項(xiàng)大考在EPC模式下往往是提前來(lái)臨的。
知己知彼：了解財(cái)政評(píng)審
2009年10月14日，財(cái)政部為規(guī)范財(cái)政投資評(píng)審行為印發(fā)《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》（財(cái)建〔2009〕648號(hào)）。
根據(jù)該《規(guī)定》第二條，財(cái)政評(píng)審是財(cái)政部門(mén)通過(guò)對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評(píng)價(jià)與審查，對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目資金使用情況，以及其他財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)核查及追蹤問(wèn)效的制度。
財(cái)政評(píng)審是由財(cái)政部門(mén)委托其所屬財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)或經(jīng)財(cái)政部門(mén)認(rèn)可的有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。其中，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)需按照《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)產(chǎn)生。
從2018年開(kāi)始，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，國(guó)務(wù)院辦公廳先后于2018年5月14日及2019年3月13日印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)）及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)），全國(guó)各地關(guān)于財(cái)政評(píng)審范圍有所調(diào)整。
如廣州市政府于2018年8月10日印發(fā)的《廣州市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》(穗府函〔2018〕12號(hào))，明確概算審批方式為建設(shè)單位審核行業(yè)主管部門(mén)批復(fù)，財(cái)政部門(mén)不再進(jìn)行概算評(píng)審，同時(shí)取消了施工圖預(yù)算評(píng)審。
在新時(shí)期，隨著政府行政職能的轉(zhuǎn)變、科技發(fā)展，財(cái)政評(píng)審職能也在發(fā)生著深刻變化。但財(cái)政評(píng)審職責(zé)職能如何變化，其本質(zhì)上還是屬于行政行為，是財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政性資金使用情況和項(xiàng)目管理進(jìn)行監(jiān)督管理的一種形式。
從政府監(jiān)管角度，財(cái)政評(píng)審本著估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算的原則，成為規(guī)范財(cái)政投資行為、加強(qiáng)項(xiàng)目投資管理的重要措施。
但在實(shí)踐中，也往往因?yàn)椤熬猛喜粵Q”、“審減不審增”等原因，飽受承包方詬病，因此引發(fā)結(jié)算糾紛亦不再少數(shù)。
由此，也引出關(guān)于財(cái)政評(píng)審的另一法律爭(zhēng)議，財(cái)政評(píng)審的法律效力如何？財(cái)政評(píng)審結(jié)果對(duì)于承包方是否具有法律約束力？
未雨綢繆：了解財(cái)政評(píng)審法律風(fēng)險(xiǎn) 
財(cái)政評(píng)審的法律效力：是否對(duì)承包方具有法律約束力？
2008年5月16日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評(píng)審中心出具的審核結(jié)論問(wèn)題的答復(fù)》中明確答復(fù)：“財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政投資的評(píng)定審核是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。
但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)”。
由此，最高法對(duì)財(cái)政評(píng)審法律效力是清晰且明確的，即財(cái)政評(píng)審結(jié)果只是財(cái)政部門(mén)行使國(guó)家財(cái)政資金監(jiān)督管理職能的依據(jù)，不是當(dāng)事人結(jié)算的法定依據(jù)，工程價(jià)款的結(jié)算應(yīng)依當(dāng)事人間合法約定而確定。
但由于建筑市場(chǎng)向來(lái)是甲方市場(chǎng)，發(fā)承包雙方的地位并不平等，發(fā)包人在簽訂合同時(shí)，往往都會(huì)在合同加上以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，從而使得財(cái)政評(píng)審事實(shí)上成為工程結(jié)算的合同依據(jù)。
因此，司法實(shí)踐中更多的爭(zhēng)議集中于若合同約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論為準(zhǔn)，當(dāng)財(cái)政評(píng)審出現(xiàn)“久拖亂砍”現(xiàn)象時(shí)，財(cái)政評(píng)審結(jié)論是否必然對(duì)合同雙方具有法律約束力？承包方又能如何主張合法權(quán)益？
當(dāng)合同約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論為準(zhǔn)，承包人遭遇財(cái)政評(píng)審“久拖亂砍”時(shí)，能如何主張合法權(quán)益？
實(shí)踐中，財(cái)政評(píng)審久拖不決成為了飽受承包人詬病的現(xiàn)象之一。國(guó)家層面，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》對(duì)財(cái)政評(píng)審時(shí)限未有具體規(guī)定。
地方層面，各地政府為提高財(cái)政評(píng)審效率，對(duì)出具評(píng)審初步意見(jiàn)及評(píng)審復(fù)核的時(shí)限做出規(guī)定，如《廣州市財(cái)政投資評(píng)審監(jiān)督管理辦法》相關(guān)規(guī)定如下。
當(dāng)承包人遇到財(cái)政評(píng)審久拖不審、久拖不決或者不服財(cái)政評(píng)審結(jié)論，可以通過(guò)哪些途徑維護(hù)合法權(quán)益？
在項(xiàng)目履行過(guò)程中，又可以通過(guò)哪些項(xiàng)目管理方式提前做好財(cái)政評(píng)審準(zhǔn)備工作，防范因財(cái)政評(píng)審產(chǎn)生的結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)？我們?cè)谙缕恼轮屑?xì)述。
附：廣州市財(cái)政評(píng)審程序及時(shí)限規(guī)定（部分）

END

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