湖南長沙“4.29”特別重大居民自建房倒塌事故調(diào)查報告? ? ? ? ? ? ? ? ? ?2022年4月29日12時24分，湖南省長沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)盤樹灣組發(fā)生一起特別重大居民自建房倒塌事故，造成54人死亡、9人受傷，直接經(jīng)濟損失9077.86萬元。事故發(fā)生后，黨中央、國務院高度重視。習近平總書記立即作出重要指示，強調(diào)要不惜代價搜救被困人員，全力救治受傷人員，妥善做好安撫安置等善后工作；同時注意科學施救，防止發(fā)生次生災害。要徹查事故原因，依法嚴肅追究責任，從嚴處理相關責任人，及時發(fā)布權威信息。近年來多次發(fā)生自建房倒塌事故，造成重大人員傷亡，務必引起高度重視。要對全國自建房安全開展專項整治，徹查隱患，及時解決。堅決防范各類重大事故發(fā)生，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定。受黨中央、國務院委派，國務院領導同志率應急管理部、住房城鄉(xiāng)建設部、教育部、衛(wèi)生健康委等部門負責同志趕赴現(xiàn)場指導事故救援、傷員救治和善后處置等工作。依據(jù)有關法律法規(guī)，經(jīng)國務院批準，成立了由應急管理部牽頭，住房城鄉(xiāng)建設部、自然資源部、公安部、教育部、全國總工會和湖南省人民政府參加的國務院湖南長沙“4.29”特別重大居民自建房倒塌事故調(diào)查組（以下簡稱調(diào)查組）。同時成立專家組，邀請規(guī)劃、設計、工程管理、法律、公共安全等方面的權威專家參與事故調(diào)查。中央紀委國家監(jiān)委成立事故追責問責審查調(diào)查組，對有關地方黨委政府、相關部門和公職人員涉嫌違法違紀及失職瀆職問題開展調(diào)查。在黨中央堅強領導下，按照國務院決策部署，調(diào)查組本著對黨和人民負責、對社會和歷史負責的態(tài)度，堅持“科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效”的原則，通過現(xiàn)場勘查、取樣檢測、荷載驗算、模擬分析和調(diào)閱資料、詢問談話、座談交流、調(diào)查取證等，查明了事故經(jīng)過、發(fā)生原因、人員傷亡情況和有關單位情況，查明了有關地方黨委政府、相關部門在監(jiān)管方面存在的問題和相關人員的責任；同時，調(diào)查組通過明查暗訪、專家座談和調(diào)研等方式，深入解剖事故暴露的突出問題，提出主要教訓和整改措施建議。調(diào)查認定，湖南長沙“4.29”特別重大居民自建房倒塌事故是一起因房主違法違規(guī)建設、加層擴建和用于出租經(jīng)營，地方黨委政府及其有關部門組織開展違法建筑整治、風險隱患排查治理不認真不負責，有的甚至推卸責任、放任不管，造成重大安全隱患長期未得到整治而導致的特別重大生產(chǎn)安全責任事故。一、事故有關情況和直接原因（一）事故發(fā)生經(jīng)過涉事房屋位于長沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)盤樹灣組安置區(qū)一期，緊鄰長沙醫(yī)學院北門。房屋共八層（局部九層），建筑面積1401.3平方米，一層至六層用作出租經(jīng)營，事發(fā)時有餐飲店、奶茶店、私人影院、旅館等5家經(jīng)營單位，七層至八層用于房主及其家人自住。房主為吳奇生、吳治勇父子，分別是房屋所有權人和出租經(jīng)營實際控制人。2022年4月28日20時許，涉事房屋二層餐飲店工作人員發(fā)現(xiàn)東側一混凝土柱及附近墻面瓷磚脫落、抹灰開裂、根部混凝土被壓碎，鋼筋暴露并彎曲；29日10時15分，二層一根支頂槽鋼（2019年7月因二層混凝土柱出現(xiàn)裂縫，房主自購2根槽鋼進行支頂加固）嚴重變形（圖1），與墻面間隙約50毫米（圖2）；11時50分許，房主吳治勇外出購買建筑材料準備再次加固；12時19分，一層與二層圈梁的東南角外墻面掉灰，磚頭裸露并往外擠，外墻開始變形，現(xiàn)場鄰居和村民小組長勸說房主吳奇生撤人，但勸阻無效；12時21分，二層餐飲店東側墻壁發(fā)出異響，天花板及東側外墻有物體掉落，店長隨即催促店內(nèi)2名工作人員、3名用餐人員離開；12時24分，房屋整體“下坐”式倒塌，歷時4秒。事發(fā)后涉事房屋共埋壓63人，其中在校大學生50人、商戶員工和其他社會人員11人、房主及家人2人。事故共造成54人死亡，其中大學生44人。? ? ? ? ? ? ? ? ? ?????????????? ? ? ? ? 圖?1?事發(fā)前夕二層餐館員工拍攝的照片圖?2?槽鋼變形示意圖? ? ??? （二）搶險救援情況事故發(fā)生后，應急管理部、住房城鄉(xiāng)建設部和湖南省委、省政府立即啟動應急響應，迅速組織國家綜合性消防救援隊伍、國家安全生產(chǎn)專業(yè)救援隊伍、中央企業(yè)和地方專業(yè)隊伍、社會救援力量等開展搶險救援工作，其中湖南省消防救援總隊共調(diào)派1132名指戰(zhàn)員、攜帶各類裝備設備3300余臺（套）進行救援處置。國家衛(wèi)生健康委、湖南省及時調(diào)派醫(yī)護人員開展醫(yī)療救治、心理疏導等工作。教育部、公安部積極協(xié)助地方黨委政府做好長沙醫(yī)學院等學校師生穩(wěn)定工作。湖南省、長沙市、望城區(qū)出動公安、武警、城管、民兵等力量，加強對事故現(xiàn)場及周邊秩序維護等工作。中國救援隊和湖南大學、中南大學等單位派專家現(xiàn)場指導救援。這次事故救援環(huán)境錯綜復雜、救援難度很大。房屋倒塌后層層疊壓，平衡十分脆弱，廢墟上部又有重約150噸、整體澆筑的原六層屋頂，擾動易導致失穩(wěn)傷害被困人員；倒塌房屋毗鄰的東西兩側樓房受到嚴重破壞，隨時可能向救援區(qū)域倒塌，危及被困人員和救援人員；現(xiàn)場僅有南側一個作業(yè)面可開展救援，且有多人埋壓，不能使用大型機械和工具。面對極其復雜危險的救援環(huán)境，現(xiàn)場指揮部堅持“人民至上、生命至上”，聚焦搶救生命這一核心任務，統(tǒng)一指揮、科學決策，運用先進生命探測設備和各類掘進支撐裝備，邊掘進、邊加固、邊搜索，爭分奪秒打通救援“生命通道”，不惜代價搜救遇險人員。經(jīng)過158小時艱苦緊張救援，至6日3時3分，現(xiàn)場搜救工作結束，有生命跡象的10人全部獲救（其中房主吳奇生因重傷送醫(yī)搶救11天后死亡），遇難人員全部找到。（三）事故直接原因通過對事故現(xiàn)場進行勘查、取樣、實測，并委托第三方權威檢測機構進行檢測試驗、倒塌模擬計算分析，認定事故的直接原因:違法違規(guī)建設的原五層（局部六層，下同）房屋建筑質(zhì)量差、結構不合理、穩(wěn)定性差、承載能力低，違法違規(guī)加層擴建至八層（局部九層，下同）后，荷載大幅增加，致使二層東側柱和墻超出極限承載力，出現(xiàn)受壓破壞并持續(xù)發(fā)展，最終造成房屋整體倒塌。事發(fā)前，在出現(xiàn)明顯倒塌征兆的情況下，房主拒不聽從勸告，未采取緊急避險疏散措施，是導致人員傷亡多的重要原因。具體情況如下：違法違規(guī)建設的原五層房屋質(zhì)量先天不足。2003年房主在分得的安置重建地上建設了一棟三層房屋。2012年7月原址拆除三層并重建五層（圖3），屬于限額以上工程[1]，但涉事房主在未履行任何審批手續(xù)、未取得任何許可的情況下，請建筑公司退休工人龍?zhí)鞇鹗掷L設計圖，房主自行采購建筑材料，由無資質(zhì)的流動施工隊人員任羅生組織施工。房屋部分采用自拌混凝土，砂石含泥量大、強度低，其中二層東側3根柱的混凝土最低抗壓強度僅為4.3兆帕（遠低于當時國家標準[2]）；一層、二層墻體砌筑砂漿抗壓強度僅為0.4兆帕（遠低于當時國家標準[3]）；房屋采用砌體結構[4]，一層為實體墻，二層至五層墻體違規(guī)[5]采用空斗墻[6]，承載能力低。1.違法違規(guī)加層擴建至八層后超出極限承載力。2018年7月，房主在未履行基本建設程序的情況下，再次由龍?zhí)鞇鹗掷L設計圖，自行采購建筑材料，由無資質(zhì)的流動施工隊人員薛現(xiàn)棕組織施工，加層擴建六層至八層（圖4）。該三層采用框架結構[1]，柱、梁、板均為現(xiàn)澆鋼筋混凝土，加上新增墻體等結構構件形成的總荷載比加層擴建前增加46%，加劇了“頭重腳輕”的狀態(tài)，下部樓層柱荷載顯著增大，其中二層東側柱最大增加71%，超出其極限承載力18%。同時，房屋結構體系混亂，整體穩(wěn)定性差，部分柱的布置上下錯位，一層和二層采用單跨、大空間結構布置形式，東西橫墻少；三層至八層被隔成多個小房間，東西橫墻多，二層成為結構上的薄弱層，最易受破壞，抗倒塌能力弱。2.對重大安全隱患未有效處理。2019年7月，二樓東墻混凝土柱出現(xiàn)網(wǎng)狀裂縫、最長0.6米，房主在龍?zhí)鞇鸬慕ㄗh下，自購2根槽鋼進行支頂加固，但并沒有徹底消除安全隱患。2022年3月，又相繼出現(xiàn)支頂槽鋼變形、墻面瓷磚脫落、支頂槽鋼變形加劇，房主均未作處理。4月12日，湖南湘大工程檢測有限公司受涉事房屋內(nèi)的旅館經(jīng)營者委托，未帶任何檢測儀器，僅拍照即完成所謂“檢測”，13日為旅館出具了虛假的安全性鑒定報告，等級評定結論為Bsu級、“可按現(xiàn)狀作為旅館用途正常使用”、“結構安全”。4月22日，經(jīng)營戶告知房主支頂槽鋼變形加重，與墻面最大間隙約15毫米，但仍未采取任何措施，直至事故發(fā)生。??1.未采取緊急避險疏散措施。在事發(fā)前2個多小時，二層支頂槽鋼彎曲變形加劇、達到50毫米左右，出現(xiàn)倒塌征兆，特別是事發(fā)前30多分鐘龍?zhí)鞇饝恐饕蟋F(xiàn)場查看后提出“房子危險不能住人了”，房主吳奇生提出還繼續(xù)加固，未組織撤離房屋內(nèi)就餐、居住等人員；事發(fā)前5分鐘，面臨重大倒塌風險，有人大喊“趕快走，樓房要塌了！”但房主吳奇生還說“沒事”，拒不聽從勸告，仍未立即通知撤離，錯失了屋內(nèi)人員逃生、避免重大人員傷亡的最后時機。2.針對自建房內(nèi)裝飾裝修活動和電梯安裝對房屋主體結構的影響，調(diào)查查明：2012年以來，涉事房屋內(nèi)共有餐飲、零售、臺球室、私人影院、家庭旅館等5種經(jīng)營業(yè)態(tài)，房主及26家租戶經(jīng)營使用期間，對自建房一至六層進行了多次裝飾裝修，主要有搭建輕質(zhì)隔墻、開出餐口、窗洞改門洞、加裝鋼樓梯以及地板鋪裝、頂棚墻面粉刷、燈具電視安裝等，但相關裝飾裝修活動未改動房屋承重結構，均對房屋倒塌無影響。2018年5月，房主在緊靠東側外墻處違法違規(guī)自行人工開鑿電梯井道，8月加層擴建基本完成后謊稱供個人及家人使用，由南通九茂機電設備有限公司安裝電梯，未辦理電梯安裝和使用登記手續(xù)，但開鑿電梯井道、電梯自重及運行對房屋倒塌無影響。調(diào)查還排除了地基、人為破壞、氣象、地震、燃氣泄漏等導致倒塌的因素。?圖?3?加層擴建前原自建房南向立面照片圖?4?加層擴建后涉事房屋東南向立面照片二、地方黨委政府及其有關部門存在的主要問題這起事故是經(jīng)濟社會發(fā)展長期積累矛盾問題集中暴露的典型事件，相關問題在涉事房屋所在的一條街、望城區(qū)和長沙市都比較普遍，時間跨度長，涉及方面多。調(diào)查組調(diào)閱文件資料2800余份、現(xiàn)場查勘走訪20余次、問詢談話225人次，組織規(guī)劃、建設、法律等方面專家進行了研究論證，查清了湖南省、長沙市、望城區(qū)及有關方面存在的主要問題。（一）集中治理部署遲緩簡單應付。2020年福建泉州“3.7”、山西襄汾“8.29”兩起重大房屋坍塌事故后，習近平總書記都作出重要批示，要求壓實安全責任，舉一反三抓緊排查此類用房的安全隱患，針對發(fā)現(xiàn)的漏洞及時整治，從源頭防范群死群傷事故的發(fā)生。2020年7月，全國部署開展為期一年的“兩違清查”（違法建設和違法違規(guī)審批專項清查），湖南省9月進行了部署，長沙市到2021年1月才印發(fā)方案；2021年6月17日，湖南省因底數(shù)不清、數(shù)據(jù)報送遲緩被住房城鄉(xiāng)建設部在視頻調(diào)度會議上通報批評，6月23日，湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳召開緊急電視電話會議要求“6月25日報階段性數(shù)據(jù)，7月5日報全部數(shù)據(jù)”，望城區(qū)于2021年6月25日才印發(fā)通知，此時已接近6月30日全國結束的時間，根本來不及開展排查工作；為應付上級檢查，望城區(qū)6月29日先上報排查既有房屋數(shù)217棟，時隔6天把農(nóng)房安全隱患排查數(shù)據(jù)81668棟，作為“兩違清查”數(shù)據(jù)上報了事，數(shù)據(jù)嚴重失實，一個月后又改為18238棟。（二）日常監(jiān)管相互推諉回避矛盾。一些領導干部和部門對自建房違法建設和改建問題不愿觸碰、畏難躲責。有的分管領導認為自建房問題由來已久，整治是基層的事，部署后從未下去對公共安全風險大的城區(qū)自建房進行過督促檢查。2019年湖南省機構改革后，省住房城鄉(xiāng)建設廳以城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責移交自然資源廳為由，在未向省政府請示的情況下，不再推進違法建設專項整治行動[1]，造成在省級層面斷檔2年[2]；市區(qū)兩級住房城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃主管部門日常監(jiān)管工作也推諉扯皮，即便在事故發(fā)生后，有的還認為責任不在自己。長沙市雖出臺了關于加強農(nóng)村建房管理的意見，但沒有動真碰硬、認真落實。2021年6月湖南汝城“6.19”房屋坍塌事故后，望城區(qū)組織開展房屋安全隱患大排查大整治，區(qū)里要求各街道排查，街道又把任務派給社區(qū)，且未組織任何專業(yè)力量和業(yè)務培訓，涉事房屋所在金坪社區(qū)以一天120元的價格，臨時聘請一名毫無建筑專業(yè)知識的無業(yè)人員用2天時間，僅憑目測對包括涉事房屋在內(nèi)的40余棟房屋進行檢查，判定涉事房屋“基本安全”。在各有關方面的推諉扯皮中，違法違規(guī)自建房越建越多、越建越高。事發(fā)這條街的盤樹灣安置區(qū)一期23戶房屋中，有22戶進行過違法違規(guī)重建或加層擴建，17戶超過六層（9戶六層、2戶七層、6戶八層），其中6戶八層的自建房有5戶為2018年以后重建或改建。在事故發(fā)生后僅一個月,市、區(qū)兩級就分別排查出加層擴建4.4萬棟和7180棟，有的甚至加建至九層、十層，里面還有服裝廠等勞動密集型企業(yè)，安全風險極大。（三）排查整治不認真、走過場。2016年黨中央、國務院就印發(fā)了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，明確“用5年左右時間全面清查并處理建成區(qū)違法建設，堅決遏制新增違法建設”。2012年以來10年間，湖南省、長沙市、望城區(qū)先后組織開展了6次大的自建房集中整治，但工作不嚴不實。望城2011年已“縣改區(qū)”，但實行“一改三不改”政策，即縣改區(qū)，職能、體制、區(qū)劃不改，享有縣級管理權限。2016年長沙在開展城市建成區(qū)違法建設治理中，把望城視為縣參照“城五區(qū)”開展；2018 年在開展縣城違法建設治理中，湖南按照縣域行政區(qū)名單將望城視為區(qū)未將其納入范圍，長沙市雖將文件轉發(fā)望城區(qū)但未督促檢查，兩次專項治理望城區(qū)均未制定實施方案也未認真開展，成為整治盲區(qū)。金山橋街道歷次上報既有房屋問題均為“零”“轄區(qū)無整治隱患”、涉事房屋“基本安全”，區(qū)、市、省三級無一進行認真核查把關，而事故發(fā)生后一個月金山橋街道就排查出違法違規(guī)建筑623處。金坪社區(qū)明知非法建筑、危險建筑不得作為經(jīng)營場所，在未實際核查的情況下，為涉事房屋內(nèi)的經(jīng)營戶先后違規(guī)出具14份“住改商”證明，相關部門全都放行，上下“心照不宣”共同糊弄、蒙混過關。（四）對違法違規(guī)行為查處不力?！逗鲜〗ㄔO工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理條例》（2007年10月1日頒布實施）規(guī)定，住建部門應當對私人規(guī)模建房（二層以上或面積300平米以上，“以上”均不含本數(shù)）實施監(jiān)督管理，長沙市、望城區(qū)住建部門長期以來“只管合法、不管非法”“只管報建、不管自建”，只把合法建設房屋納入監(jiān)管，對大量私人規(guī)模的違法自建房未納入許可監(jiān)管范圍，對眼皮底下大量不申報、集體土地上的自建房安全風險放任不管，人為形成監(jiān)管盲區(qū)。2019年3月以來，長沙市自然資源和規(guī)劃局望城分局多次巡查，且2次到盤樹灣安置區(qū)，均未發(fā)現(xiàn)涉事房屋這樣顯而易見的違法建設活動。望城區(qū)城管執(zhí)法隊伍“控違拆違”走過場，涉事房屋2018年加層擴建時，房主曾想找關系辦理手續(xù)，周邊已擴建戶“傳授經(jīng)驗”：“來執(zhí)法時你說說好話，走之后繼續(xù)干就行”。事實也的確如此，金山橋城管中隊第一時間就發(fā)現(xiàn)違法加建，先后6次現(xiàn)場檢查，下達責令停止施工執(zhí)法文書，通知約談，但未采取任何制止措施，也沒有約談，最終不了了之。該城管執(zhí)法中隊長期存在應立案不立案、應處罰不處罰問題，2018年以來違建立案查處率僅為2.3%。這樣放任不管引發(fā)更多的人跟風違法，形成“破窗效應”。（五）房屋檢測機構管理混亂。2022年4月12日，包括涉事房屋在內(nèi)的31戶家庭旅館為恢復營業(yè)[1]，以一戶700元的價格（涉事房屋正常費用約為1.2萬元左右），委托湖南湘大工程檢測有限公司開展房屋安全鑒定。該公司兩人到現(xiàn)場，一人在樓下收錢，另一人僅帶相機上樓拍照，8個小時就完成31戶所謂的“現(xiàn)場檢測”，并通過復制粘貼、編造數(shù)據(jù)、冒名簽字，形成“合格”報告。就是這樣批發(fā)式低價攬活、赤裸裸造假的公司，一路綠燈取得合法資質(zhì)。2020年8月和2021年8月，湖南省市場監(jiān)管局及下屬原質(zhì)量評審中心在兩次組織對湖南湘大工程檢測有限公司資質(zhì)證書評審、變更增項過程中，相關工作人員和專家收取好處，使這樣一家人員虛構、資格掛證、設施不全的檢測機構，獲得了《檢驗檢測機構資質(zhì)認定證書》；湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳對湖南湘大工程檢測有限公司通過中間人提交的虛假申報材料審核把關不嚴，違規(guī)頒發(fā)《建設工程質(zhì)量檢測機構資質(zhì)證書》，事后也未進行過監(jiān)管；長沙市、望城區(qū)住建部門未按照《長沙市房屋安全管理條例》等規(guī)定對房屋安全鑒定活動進行過監(jiān)管，三級市場監(jiān)管部門事中事后監(jiān)管也不到位。經(jīng)調(diào)查認定，湖南湘大工程檢測有限公司成立以來出具的79份檢測鑒定報告全部造假。（六）自建房規(guī)劃建設源頭失控。2000年至2003年期間，原望城縣黃金鄉(xiāng)采取留地安置、自拆自建的方式，對涉事房主等23戶村民進行重建安置（盤樹灣一期）。2012年以后面對長沙醫(yī)學院附近等人口密集、商業(yè)需求大的問題，沒有及時統(tǒng)籌建設配套公共服務設施，靠居民自發(fā)建房來搞配套，且沒有依據(jù)控制性詳細規(guī)劃對自建房的建筑高度、層數(shù)等進行管控，造成自建房“野蠻生長”，私搭亂建、未批先建、加層擴建等亂象叢生，這些安全狀況差的自建房內(nèi)大量存在餐飲、住宿、娛樂等業(yè)態(tài)復雜、人員密集的場所，嚴重威脅公共安全。緊鄰一期的二期安置區(qū)在2009年建設時，由于街道和社區(qū)實施了統(tǒng)一規(guī)劃，28戶自建房全部為五層、無一加層，均基本符合控規(guī)要求的高度和容積率。初步排查，目前望城區(qū)仍有6.28萬戶、長沙市有72.21萬戶自建房未取得規(guī)劃許可證，未經(jīng)專業(yè)設計和竣工驗收，建筑安全、消防安全隱患很大。三、事故涉及有關方面的具體責任（一）涉事房主和有關企業(yè)1.涉事房主違反有關規(guī)定未依法履行基本建設程序，未取得建設工程規(guī)劃許可證[1]，未經(jīng)有資質(zhì)的單位進行勘察設計[2]，未取得建筑工程施工許可證[3]，未辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)[4]，組織無相應資質(zhì)的個人施工，工程完成后未組織竣工驗收[5]即投入使用。在違法加層擴建施工時，拒不執(zhí)行城管部門責令停止施工的行政指令，拒不接受調(diào)查問詢，仍違法建設并投入使用。違反規(guī)定[6]，將違法建筑出租用作餐飲、住宿等經(jīng)營場所。對已發(fā)現(xiàn)的重大隱患，未有效處置、消除隱患。違反《中華人民共和國特種設備安全法》第三十三條[1]，未辦理電梯使用登記等手續(xù)。事發(fā)前，在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)房屋倒塌征兆時，仍拒不聽從勸告，沒有通知自建房內(nèi)人員疏散避險。2.有關企業(yè)（1）湖南湘大工程檢測有限公司違反《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》第九條[2]、《建設工程質(zhì)量檢測管理辦法》第四條[3]有關規(guī)定，在僅有1名專業(yè)技術人員情況下，使用3人資格證書非法“掛證”，通過不正當手段，取得《檢驗檢測機構資質(zhì)認定證書》《建設工程質(zhì)量檢測機構資質(zhì)證書》。對涉事房屋現(xiàn)場檢測造假，沒有按照《民用建筑可靠性鑒定標準》（GB50292-2015）等規(guī)定開展鑒定活動，沒有使用任何設備和儀器，對標準規(guī)定的房屋結構體系、地基基礎、材料性能和承重結構等26個檢測項目進行檢測。沒有進行結構安全驗算，用該公司原有模板數(shù)據(jù)，編造檢測結果和虛假報告；報告審核、批準等文書簽字，均通過使用掛證人員電子簽名形式造假。（2）南通九茂機電設備有限公司違反有關規(guī)定[1]，與涉事房主共同隱瞞電梯為自建房內(nèi)經(jīng)營活動提供服務的事實，未書面告知特種設備安全監(jiān)管部門，安裝完成后也未依法申請電梯監(jiān)督檢驗。（二）有關部門1.自然資源（原城鄉(xiāng)規(guī)劃）部門（1）長沙市自然資源和規(guī)劃局望城分局（2011年至2014年為望城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局、2014年至2019年為長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局望城區(qū)分局）未認真履行日常監(jiān)督檢查職責，對涉事房屋2012年未辦理規(guī)劃許可拆除重建和2018年未辦理規(guī)劃許可加層擴建的違法違規(guī)行為查處不力，對轄區(qū)內(nèi)長期存在的無規(guī)劃手續(xù)即新建、擴建行為疏于監(jiān)管。未發(fā)揮規(guī)劃引領和剛性約束作用[1]，未有效監(jiān)督實施2016年涉事房屋所在地區(qū)控制性詳細規(guī)劃，對金山橋街道年度規(guī)劃完成情況缺乏監(jiān)督，對盤樹灣安置區(qū)自建房建筑高度和層數(shù)等缺乏管控，該區(qū)域自建房大規(guī)模無序建設。違反有關規(guī)定[2]，以“望城區(qū)安置小區(qū)品質(zhì)提升規(guī)劃”作為依據(jù)，辦理居民自建房確權登記，使一些違法自建房披上了合法的“外衣”。（2）長沙市自然資源和規(guī)劃局（2019年前為長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局）2019年城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能劃轉后，未認真履行職責[3]，未有效開展規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估，對包括涉事房屋在內(nèi)的違反規(guī)劃要求改擴建等問題沒有組織研究并采取有效舉措；對望城區(qū)年度規(guī)劃完成情況缺乏有效監(jiān)督，未督促望城區(qū)解決盤樹灣安置區(qū)不符合控制性詳細規(guī)劃等問題。望城區(qū)納入長沙市主城區(qū)后，督促指導望城區(qū)規(guī)劃管理工作不力，對望城區(qū)規(guī)劃實施滯后、長期以來大范圍無規(guī)劃許可擅自建設等問題監(jiān)督檢查不到位，對望城分局未按規(guī)定開展確權登記的問題失察。（3）湖南省自然資源廳未認真履行城市規(guī)劃管理職責[1]，未按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求[2]，健全規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估和實施監(jiān)管機制。對長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實施缺乏有效指導督促，對全省普遍存在的城鎮(zhèn)安置區(qū)自建房建設違反規(guī)劃等問題，沒有及時深入研究并有效處置。對不動產(chǎn)確權登記工作指導不力。2.城管部門（1）望城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局金山橋中隊（原黃金中隊）未認真履行職責，未查處涉事房屋2012年無建設工程規(guī)劃許可證等擅自建設的違法行為。涉事房屋2018年加層擴建施工時，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)違法建設，雖下達了整改指令，但未嚴格按照規(guī)定[3]啟動行政執(zhí)法程序堅決制止和進行拆除[1]，任其違法建成并投入使用。在多次違法建設專項治理中，均沒有將涉事房屋納入臺賬進行整治和拆除。對金山橋街道普遍存在的違法違規(guī)建設問題，執(zhí)法處罰長期缺位，有法不依、執(zhí)法不嚴。（2）望城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局（原望城區(qū)城市管理局、望城區(qū)行政綜合執(zhí)法局）作為望城區(qū)拆違控違工作領導小組辦公室，在城市建成區(qū)違法建設專項治理工作五年行動、縣城違法建設專項治理工作三年行動中，未按照區(qū)政府部署制定實施方案并認真組織開展，不履職、不作為；在違法建設專項治理等歷次重大行動中，未全面調(diào)查摸底，對轄區(qū)違法違規(guī)建筑底數(shù)不清，對涉事房屋等大量違法建筑放任不管。明知涉事房屋是違法建筑，未按規(guī)定[2]抄告相關部門和單位，導致該房屋違法用于出租經(jīng)營問題長期存在。監(jiān)督指導金山橋中隊違法建設執(zhí)法工作不力，對金山橋中隊未立案查處涉事房主違法建設行為、執(zhí)法“寬松軟”及執(zhí)法程序不規(guī)范等突出問題失管失察。??（3）長沙市城市管理和綜合執(zhí)法局履行長沙市拆違控違領導工作小組辦公室職責不認真、不負責，對望城區(qū)沒有制定城市建成區(qū)違法建設專項治理工作五年行動實施方案并備案[1]不聞不問，對望城區(qū)多次違法建設專項治理工作不力缺乏有效督促檢查；對長沙市、望城區(qū)大量存在的違法違規(guī)自建房問題未認真研究并采取有效措施。未認真履行市局職責[2]，對望城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局執(zhí)法長期嚴重缺位問題失察，缺乏有效工作指導。關于湖南省級層面城市管理和執(zhí)法監(jiān)督的有關問題在湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳中一并表述。3.住房城鄉(xiāng)建設部門（1）望城區(qū)住房城鄉(xiāng)建設局未依法依規(guī)[3] 對限額以上自建房工程實施有效監(jiān)管，在涉事房屋2012年7月拆除重建和2018年7月加層擴建期間，未依法處理無資質(zhì)設計和無施工許可施工等違法行為。在違法建設和違法違規(guī)審批專項清查、房屋安全領域專項整治三年行動、房屋安全隱患大排查大整治工作中不履職、不作為，將排查工作全部層層布置給不具備專業(yè)能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)，對街道報送的“轄區(qū)無整治隱患”和涉事房屋“基本安全”等假情況假數(shù)據(jù)不核查、照表上報，多次錯過了排查發(fā)現(xiàn)問題、消除隱患的時機。未履行房屋安全鑒定監(jiān)管職責[1]，對涉事檢測公司歷次弄虛作假行為均沒有發(fā)現(xiàn)和查處[2]。（2）長沙市住房城鄉(xiāng)建設局（原長沙市住房城鄉(xiāng)建設委員會）對大量違法違規(guī)自建房安全風險視而不見，只管國有土地上合法建造并投入使用的房屋，不管國有土地上手續(xù)不全和涉事房屋等集體土地上的房屋，人為造成監(jiān)管盲區(qū)。在開展房屋安全專項整治三年行動和房屋安全隱患大排查大整治中，未按要求[1]對違法建設和違法違規(guī)審批專項清查數(shù)據(jù)進行校核。對望城區(qū)住房城鄉(xiāng)建設局限額以上自建房工程質(zhì)量安全監(jiān)管、房屋檢測公司監(jiān)管等缺乏監(jiān)督指導，對其不履職不作為的問題失管失察。（3）湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳對2019年以前全省規(guī)劃管理和規(guī)劃實施活動等工作監(jiān)督指導不到位，對長沙市年度規(guī)劃完成情況缺乏有效監(jiān)督。未有效糾正長沙市住房城鄉(xiāng)建設部門限額以上自建房工程質(zhì)量安全監(jiān)管長期缺失問題。在歷次城市建成區(qū)和縣城違法建設專項治理中，組織實施和推動落實不力，沒有對涉事房屋等集體土地房屋安全隱患排查工作開展督導檢查；機構改革后未按要求繼續(xù)組織開展城市建成區(qū)違法建設專項治理五年行動和縣城違法建設專項治理三年行動。頒發(fā)《建設工程質(zhì)量檢測機構資質(zhì)證書》審核把關不嚴，對長沙市規(guī)劃、住建、城管等部門履職不力失察。4.市場監(jiān)管部門（1）金山橋市場監(jiān)管所在多次對涉事房屋內(nèi)的經(jīng)營主體監(jiān)督檢查過程中，未發(fā)現(xiàn)和依法查處部分經(jīng)營主體無照無證經(jīng)營[1]、違規(guī)安裝和使用電梯等行為。（2）望城區(qū)市場監(jiān)管局對涉事房屋內(nèi)多家經(jīng)營主體無照無證的違規(guī)行為查處不力。對檢驗檢測機構監(jiān)管不力[2]，未發(fā)現(xiàn)和查處涉事檢測公司出具虛假報告等問題。電梯安裝和使用“只管申報的、不管不報的”，對未主動申報安裝和辦理使用登記的電梯失管漏管。（3）長沙市市場監(jiān)管局對望城區(qū)市場監(jiān)管局日常監(jiān)管執(zhí)法工作中，查處市場經(jīng)營主體無照無證經(jīng)營、檢驗檢測機構弄虛作假、非法安裝使用電梯等不力的問題失察。（4）湖南省市場監(jiān)管局對檢驗檢測機構資質(zhì)許可把關不嚴，對有關工作人員和下屬單位管理不嚴，致使存在明顯弄虛作假的涉事檢測公司取得了《檢驗檢測機構資質(zhì)認定證書》并獲準資質(zhì)檢驗檢測范圍增項。未加強對已取得資質(zhì)的檢驗檢測機構事中事后監(jiān)管。對長沙市市場監(jiān)管局履職不到位問題失察。（5）原湖南省質(zhì)量技術評審中心（現(xiàn)湖南省產(chǎn)商品評審中心）受湖南省市場監(jiān)管局委托兩次組織評審人員到涉事檢測公司現(xiàn)場評審，未認真履行職責[1]，未發(fā)現(xiàn)人員資格掛證、冒名頂替實操考核等問題。對評審組提交的評審報告審查把關不嚴，未核查出騙取資質(zhì)問題，致使涉事檢測公司取得了《檢驗檢測機構資質(zhì)認定證書》并獲準資質(zhì)檢驗檢測范圍增項。（三）地方黨委政府1.金山橋街道金山橋街道對轄區(qū)內(nèi)自建房普遍存在的違規(guī)建設、非法加層、私搭亂建等行為，未認真組織排查治理，放任違法違章建筑長期存在。2018年7月已發(fā)現(xiàn)違法加層擴建行為，但沒有組織查處制止、任其建成，在有關專項治理行動中也沒有依法組織拆除。未按規(guī)定[2]認真組織開展違法建設和違法違規(guī)審批專項清查，未將涉事房屋列入清查臺賬進行治理。在2020年組織開展的“房屋安全整治三年行動”[1]中，仍將包括涉事房屋在內(nèi)的轄區(qū)房屋認定為“無整治隱患”；在2022年組織開展的“歲末年初房屋安全專項檢查”[2]中，又未將其納入檢查范圍；對金坪社區(qū)在“房屋安全隱患大排查大整治”中得出“基本安全”的結論沒有組織核查即上報，對金坪社區(qū)違規(guī)出具的“住改商”證明未認真審核便予以通過。金山橋街道所屬金坪社區(qū)，未認真履行社區(qū)自建房日常巡查和報告職責[3]，2018年7月社區(qū)負責人已知涉事房主違法加層擴建行為，但沒有制止，也沒有向屬地街道和相關部門報告，違反規(guī)定[4]為涉事房屋內(nèi)的經(jīng)營戶出具14份虛假“住改商”證明。2.望城區(qū)未認真落實屬地管理責任，組織開展違法建設專項治理、控違拆違、清查治理、隱患排查等不認真不負責，對大量違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設行為監(jiān)督管理不力，對涉事房屋所在一條街從違法建設到加層擴建全過程失管失控。未按規(guī)定[1]組織開展城市建成區(qū)違法建設專項治理工作五年行動（2016年至2020年），區(qū)政府有關負責人雖簽批要制定方案，但沒有具體部署和跟蹤檢查，實際一直沒有制定方案也未開展工作。在縣城違法建設專項治理工作三年行動[2]（2018年至2020年）中，未對涉事房屋等違法建筑進行排查治理。在組織開展房屋安全整治三年行動(2020年至2022 年）中，對金山橋街道上報涉事房屋“無整治隱患”失察。福建泉州“3.7”重大坍塌事故發(fā)生后，組織開展違法建設和違法違規(guī)審批專項清查[3]工作中，行動遲緩、落實不力，搞形式、走過場，全國部署后時隔近一年才印發(fā)通知部署，并違規(guī)以區(qū)住房城鄉(xiāng)建設局清查方案替代政府方案，對有關部門和金山橋街道編造上報清查數(shù)據(jù)失察；湖南汝城2021年“6.19”自建房坍塌事故發(fā)生后，雖組織了排查，但工作不深入不扎實，未排查出涉事房屋存在的重大安全隱患。對城管、規(guī)劃、住建、市場等部門存在的違規(guī)行為、履職不力等問題失察。??3.長沙市未認真貫徹落實2016年印發(fā)的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，未按照“5年左右全面清查并處理城市建成區(qū)違法建設、堅決遏制新增違法建設”的要求完成治理任務，涉事房屋所在一條街的違法違規(guī)加層擴建多數(shù)在此期間形成。開展違法建設和違法違規(guī)審批專項清查工作嚴重滯后，湖南省2020年9月作出部署，長沙市2021年1月才作出部署，對望城區(qū)動作遲緩督促推動不力。對望城區(qū)未制定城市建成區(qū)違法建設專項治理工作五年行動實施方案并備案、未按要求[1]組織開展拆違控違工作嚴重失察，未監(jiān)督推動望城區(qū)整改落實。望城縣改區(qū)后實行“一改三不改”政策，一直未明確其過渡期，一定程度上導致望城區(qū)規(guī)劃建設管理不規(guī)范，既未按城市建成區(qū)又未按縣城要求深入開展違法建設專項治理，涉事房屋在多次治理中漏查漏管。對住建、城管、規(guī)劃等部門存在的違規(guī)行為、履職不力等問題失察。4.湖南省對習近平總書記關于防范化解重大風險的重要指示精神學習領會不深刻不到位，“人民至上、生命至上”理念樹得不牢，對省內(nèi)各市州普遍存在的自建房重大安全風險辨識不夠、防范化解不夠有力，履行“促一方發(fā)展、保一方平安”政治責任有差距。貫徹落實《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》不到位，未按中央要求完成全面清查并處理建成區(qū)違法建設、堅決遏制新增違法建設的任務，未有效督促長沙市和有關部門認真開展自建房重大安全隱患和風險排查治理，對一些地方、部門和領導干部工作作風不嚴不實、不擔當不作為、推諉扯皮等問題沒有及時糾治，經(jīng)過多年整治自建房安全問題仍然突出。對望城縣改區(qū)后實施“一改三不改”政策十多年所帶來的城市管理問題，沒有督促長沙市及時解決。對長沙市和省住建、市場監(jiān)管、自然資源等有關部門未認真履行職責失察。四、對有關單位及責任人的處理建議（一）司法機關已采取強制措施的人員（14人）吳治勇、龍?zhí)鞇?、任羅生、薛現(xiàn)棕、龍立勤、李燦奇、吳建生、龍建華等8人，涉嫌重大責任事故罪等，已被依法逮捕；楊雙富（涉事檢測公司法定代表人）、譚華（涉事檢測公司總經(jīng)理）、龔飚（涉事檢測公司副總經(jīng)理）、寧濤（涉事檢測公司技術負責人），湯瑟、劉登（涉事檢測公司“掛證”人員），涉嫌提供虛假證明文件罪，已被依法逮捕。吳奇生因在事故中重傷經(jīng)搶救無效死亡，不再追究刑事責任。（二）有關公職人員對于在事故調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的地方黨委政府及有關部門的公職人員履職方面的問題和涉嫌腐敗等線索及相關材料，移交中央紀委國家監(jiān)委湖南長沙“4.29”特別重大居民自建房倒塌事故追責問責審查調(diào)查組。對有關人員的黨政紀處分和有關單位的處理意見，由中央紀委國家監(jiān)委提出；涉嫌刑事犯罪人員，由紀檢監(jiān)察機關移交司法機關處理。（三）事故涉及的有關單位和其他人員1.湖南湘大工程檢測有限公司（1）由湖南省市場監(jiān)管局按照《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》第三十二條[1]的規(guī)定，依法處罰。（2）由湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳按照《建設工程質(zhì)量檢測管理辦法》第二十八條[2]的規(guī)定，依法處罰。（3）由望城區(qū)住房城鄉(xiāng)建設局按照《長沙市房屋安全管理條例》第三十九條的規(guī)定[1]，對公司出具虛假報告行為依法處罰。（4）由湖南省人力資源和社會保障廳按照有關規(guī)定對湯瑟、劉登的工程師職稱“掛證”行為進行處理。（5）由湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳按照《勘察設計注冊工程師管理規(guī)定》第二十九條[2]的規(guī)定，對湯俊的注冊結構工程師“掛證”行為進行處理。2.參加涉事檢測公司資質(zhì)現(xiàn)場評審的專家和有關單位人員，以及出借資質(zhì)給譚華的有關單位的違法違規(guī)問題，由湖南省有關方面依法依規(guī)查處。鑒于湖南省委、省政府對事故的發(fā)生負有重要領導責任，確實需要深刻反思、改進工作，同時為了推動各有關方面特別是地方各級黨委政府更加深刻領會習近平總書記重要指示精神，增強憂患意識和底線思維，有力有效防范化解重大安全風險，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處，建議湖南省委、省政府向黨中央、國務院作出深刻檢查，并專題報告整改情況。五、事故主要教訓（一）學習領會習近平總書記關于防范化解重大風險的重要論述不認真不深刻，風險意識薄弱。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視防范化解重大風險，幾乎逢會必講，要求各級黨委政府把自己職責范圍內(nèi)的風險防控好，不讓小風險演化成大風險，不讓局部風險演化成區(qū)域性風險或系統(tǒng)性風險；要求把眼睛瞪得大大的，防止各類“黑天鵝”“灰犀?！笔录l(fā)生。面對自建房安全這個城鎮(zhèn)化過程中的突出問題，湖南省、長沙市、望城區(qū)一些領導干部對滿大街的自建房違法建設、違法加層、違法經(jīng)營帶來的安全風險看不見、抓不住，任由風險越積越大、越積越多，最終釀成慘痛事故。剖析這一問題，根子還是出在思想認識上，一些領導干部不認真學習領會習近平總書記重要論述，沒有結合實際認真研究和排查身邊的風險，對風險熟視無睹、視而不見，不知敬畏、不曉利害。有的麻木僥幸、自以為是，不把別人的教訓當教訓，2020年先后發(fā)生福建泉州、山西襄汾自建房倒塌重大事故，包括2021年6月19日湖南汝城還發(fā)生經(jīng)營性自建房坍塌事故，一些領導干部仍不當回事，坐在火山口上看不到風險，錯失了化解風險、避免事故發(fā)生的機會。汲取這起事故的教訓，首先要從思想上自我革命，切實增強風險意識、底線思維，真正從思想上始終繃緊安全這根弦，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處。（二）落實責任不緊不實，不擔當不作為。自建房違法建設涉及多個環(huán)節(jié)、多個部門單位，有一個關口把住就能夠切斷事故鏈，但在這起事故中，湖南省、長沙市、望城區(qū)有關方面層層失守、監(jiān)管失控。有的搞形式、走過場，敷衍了事，導致歷次整治虎頭蛇尾、不了了之；有的搞“擊鼓傳花”，卸擔子、捂蓋子貽誤風險處置時機。究其原因，關鍵在于沒有壓緊壓實安全責任。首先是細化責任不具體，導致自建房安全監(jiān)管上下左右推責，都不認為是自己的責任，就不下力氣解決問題；其次是督導檢查走過場，一些領導干部習慣于開會發(fā)文要報表，不下沉一線檢查抓落實，不深入實際及時發(fā)現(xiàn)解決問題，只重部署、不重實效；其三是考核評估不精準， 對領導干部在任期內(nèi)是否“新官不理舊賬”，是否新增安全風險，沒有建立相應的考評機制，以致一些領導干部責任沒有真正上肩。防范化解安全風險是人命關天的大事，是具體的“國之大者”，容不得半點形式主義官僚主義。以這次事故為警示，就要著力解決一些領導干部在防控風險中的責任不清不實問題，從嚴從實落實全鏈條安全監(jiān)管責任，促使各級領導干部以更加強烈的擔當和歷史主動精神履行好工作職責，切實把習近平總書記重要指示精神和黨中央重大決策部署落到實處。（三）發(fā)展理念存在偏差，政績觀錯位。習近平總書記反復強調(diào)要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全；強調(diào)堅持人民城市為人民；城市規(guī)劃、建設和管理都要把安全放在第一位，把住安全關、質(zhì)量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領域。一些領導干部對此認識不深刻，將發(fā)展和安全割裂開來，只重視經(jīng)濟發(fā)展的“顯績”，不重視防范化解風險的“潛績”。望城區(qū)自2011年縣改區(qū)后，10年間人口從52.8萬人增長到93.5萬人、GDP從327.4億元增長到1002.8億元，但城市管理沒有跟上，放任自建房無序發(fā)展，放大公共安全風險。表面上看放任不管讓老百姓得到了實惠，但最終釀成事故，老百姓不僅沒有得到實惠，還讓無辜群眾付出生命代價，給幾十戶家庭造成天大的災難，造成惡劣的社會影響。城市發(fā)展必須始終堅持安全發(fā)展、依法發(fā)展、科學發(fā)展，這些年自建房粗放發(fā)展，在全國一些城市相當普遍，已形成重大風險，反映了一些領導干部發(fā)展理念和政績觀存在偏差，沒有堅持以人民為中心的發(fā)展思想，沒有切實擔起“促一方發(fā)展，保一方平安”的政治責任。（四）立法滯后執(zhí)法不嚴，行業(yè)安全監(jiān)管寬松軟。造成自建房安全風險擴大的一個重要原因是相關領域法治不彰。具體來說，既有“無法可依”的問題，1998年出臺的《中華人民共和國建筑法》和1989年出臺的《城市危險房屋管理規(guī)定》等法律法規(guī)，雖對個別條款進行過修訂，但其中涉及房屋安全的條款不適應這些年經(jīng)濟社會發(fā)展，湖南省、長沙市也缺乏可操作的地方法規(guī)；也有有法不依的問題，一些涉及規(guī)劃、房屋建設和使用的法規(guī)條款沒有嚴格執(zhí)行。既有執(zhí)法不嚴的問題，對違法加層擴建多次執(zhí)法均沒有采取制止措施；也有違法不究的問題，放任不管引發(fā)更多的人跟風違法，形成“破窗效應”，最后法不責眾，對滿大街的自建房違法改擴建行為不了了之。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，依法行政是政府行政活動的基本準則。長沙市自建房領域法治不彰，與依法治國的進程極不適應。解決自建房領域安全問題，要加快補上法治這塊短板，堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，堅持依法行政、嚴格執(zhí)法，為防控風險提供有力法治保障。（五）對基層能力建設重視不夠，基層安全治理面臨困境。這次事故暴露出基層安全風險防控能力薄弱的問題突出，面臨權責失衡、人少事多、財力不足等多重困擾。望城區(qū)轄區(qū)內(nèi)房屋數(shù)量巨大，僅自建房就超過12萬棟，工作任務繁雜，但每個街道普遍只有1名“專干”負責房屋安全工作，而且這些“專干”不專，缺乏專業(yè)知識，同時身兼多職。特別是長沙市、望城區(qū)黨委和政府對基層權責事項統(tǒng)籌不夠，一些部門把本應由自身承擔的事權下放給基層，望城區(qū)所轄街道承擔了164項各部門下放的行政事項，這種“甩包袱”式放權，演變成了實際的“推責”，讓基層力不從心、苦不堪言?；鶎邮菄抑卫淼幕欠杖罕姷淖钋把?，“基層安則天下安”。從這起事故中汲取教訓，就要更加重視基層治理能力建設，完善基層治理機制，夯實基層安全基礎。有關部門要擔當履責，不能以“放權賦能”為名把責任層層推卸給不具備專業(yè)能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和社區(qū)；有關地方要統(tǒng)一組織對下放基層的事項進行評估，基層無力承擔的，該收回的收回。領導干部要主動深入基層及時發(fā)現(xiàn)問題、幫助解決問題，推動基層治理實現(xiàn)良性循環(huán)。六、改進措施建議（一）切實增強各級領導干部風險意識和安全發(fā)展能力。地方各級黨委和政府及其有關部門組織專題學習《習近平關于防范風險挑戰(zhàn)、應對突發(fā)事件論述摘編》《總體國家安全觀學習綱要》，認真學習習近平總書記關于安全生產(chǎn)、城市安全發(fā)展等重要論述，促進黨員、干部胸懷“兩個大局”、牢記“國之大者”，堅決捍衛(wèi)“兩個確立”、做到“兩個維護”，切實增強憂患意識，堅持底線思維、極限思維，提高統(tǒng)籌發(fā)展和安全的意識和能力。開展統(tǒng)籌發(fā)展和安全專題干部輪訓，統(tǒng)一設計培訓內(nèi)容，加強案例教學，促進各級黨政領導干部更好掌握新時代安全發(fā)展的方法和本領。進一步加強對新發(fā)展理念的研究宣傳，教育引導廣大黨員、干部特別是領導干部牢固樹立正確政績觀，真正把安全發(fā)展理念貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展各領域和全過程。（二）突出防控經(jīng)營性自建房安全風險。深刻汲取近年來城鄉(xiāng)經(jīng)營性自建房倒塌、火災等事故教訓，按照國務院部署的全國自建房安全專項整治工作要求，把城鄉(xiāng)接合部、城中村、安置區(qū)和學校、醫(yī)院、景區(qū)、工業(yè)園區(qū)周邊等涉及公共安全的經(jīng)營性自建房納入監(jiān)管重點，根據(jù)風險程度分類施治，對存在嚴重安全隱患、不具備經(jīng)營和使用條件的，立即采取停止使用等管控措施，堅決防止重特大事故發(fā)生。對違法改建、加層擴建等造成重大隱患拒不改正的，加強行刑銜接，依法嚴加治理，決不能任其野蠻生長、養(yǎng)癰遺患。嚴格自建房用于經(jīng)營的審批監(jiān)管，住建部門加強對房屋安全鑒定機構的監(jiān)督檢查，市場監(jiān)管、教育、衛(wèi)生健康、文化體育、公安、消防、稅務等部門和單位要嚴格按規(guī)定辦理相關審批手續(xù)，不得放任不管。建立經(jīng)營性自建房信息公示制度，房屋產(chǎn)權人或使用人主動公示房屋安全鑒定情況和隱患動態(tài)排查整治等情況，接受社會監(jiān)督。要集中力量扎實開展自建房安全專項整治工作，事后要逐一檢查效果，對工作不落實、執(zhí)行效果不好的重新補課，務求取得實實在在的成效。（三）標本兼治加強城鄉(xiāng)自建房安全管理。有關部門和地方要立足從根本上消除事故隱患、從根本上解決問題，綜合施策解決長期以來自建房安全管理失序失控問題。補齊制度短板，建立健全相關法律法規(guī)，及時制修訂建筑法以及村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理、城市危險房屋管理、房屋安全鑒定、建設工程質(zhì)量檢測管理等法律法規(guī)，抓緊解決法律缺失問題；建立自建房規(guī)劃建設管理、設計施工服務、用作經(jīng)營場所管理等制度辦法，進一步細化明確房屋日常檢查維護、定期鑒定、“住改商”、維修加固等有關要求；制定自建房重大安全隱患判定標準、技術指南等，解決既有自建房標準缺乏的突出問題；各地區(qū)要根據(jù)本地區(qū)實際，加強地方立法，研究完善自建房規(guī)劃建設和使用安全管理規(guī)定，堵住制度漏洞。完善日常監(jiān)管，建立自建房土地審批、規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗收、產(chǎn)權登記、房屋安全鑒定、違建執(zhí)法等信息聯(lián)網(wǎng)平臺，加強信息共享，實現(xiàn)房屋安全閉環(huán)管理；住建部門牽頭負責城鄉(xiāng)自建房行業(yè)和質(zhì)量安全監(jiān)管，建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動和全周期監(jiān)管機制，推動房屋安全隱患常態(tài)化排查化解，嚴格落實定期安全檢查責任， 保障自建房質(zhì)量安全。強化源頭治理，進一步完善城市控制性詳細規(guī)劃，強化剛性約束和引領，防止自建房無序發(fā)展，嚴控增量風險；對三層及以上城鄉(xiāng)新建自建房，依法依規(guī)實行專業(yè)設計和專業(yè)施工，嚴格執(zhí)行房屋質(zhì)量安全強制性標準。（四）壓緊壓實各級領導干部防范化解重大風險責任。嚴格落實地方黨委和政府屬地責任，細化落實各級黨政主要負責人、分管負責人和有關領導的自建房安全管理職責，擰緊自建房安全管理責任鏈條，堅決杜絕一放了之和只審批不監(jiān)管、只管合法的不管非法的、只管目錄內(nèi)的不管目錄外的，以及只備案不檢查等怠政行為。建立城市規(guī)劃和建設安全責任終身追究制，防止在工作中不負責任地制造風險。研究建立與防范化解重大風險要求相適應的工作機制和考評體系，對中央明確的目標任務實行量化考核，將考評結果作為黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，推動各級黨委政府堅決擔起防范化解重大風險的政治責任。把防范化解重大風險不擔當不作為，納入作風整治重點內(nèi)容，加強履職情況監(jiān)督，及時糾正把防風險責任推給上面、卸給下面、留給后面的做法，對不認真不負責的，依規(guī)依紀依法嚴肅追責問責。（五）大力提高基層安全治理能力。把基層安全治理作為加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，從加強黨的領導、建強組織體系、明確權責清單、優(yōu)化人力資源配置、加強財力保障等方面全面提升基層安全治理能力。加強基層履職的專業(yè)指導，組織專家服務團開展實地幫扶，逐城逐街逐戶全面排查自建房安全風險。創(chuàng)新基層人事激勵機制，鼓勵干部下沉，讓更多優(yōu)秀人才留在基層。健全安全風險管理員制度和網(wǎng)格化動態(tài)管理制度，推動將專職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理并加強培訓。針對鄉(xiāng)村建設工匠需求量大、專業(yè)性較強的特點，完善培訓考核體系，加強工匠隊伍建設，探索勞務派遣等形式，加強規(guī)范管理。有針對性地加強面向基層的安全宣傳教育，提高基層群眾風險辨識和應急避險能力，引導群眾自覺依法依規(guī)建房、裝修和出租經(jīng)營。建立群眾舉報獎勵機制，發(fā)動群眾舉報違法違規(guī)建設和擴建行為。自建房1湖南5長沙2生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告523