Letter From abroad政策分析[加梁鶴年【摘要】公共政策決策和實施的參與者各有不同境,就叫城鄉(xiāng)規(guī)劃。作為處事方法,規(guī)劃強調(diào)監(jiān)的觀點。按這些不同觀點去分析政策的效應(yīng)、效辨問題、確定目標(biāo)、設(shè)計方案,評估、選擇、實率、合法性和可行性會提高公共決策的水平。本施、監(jiān)察和反饋。文提供了一套完整的理論和方法這套重邏輯、實證和因果律的清楚而直接的【關(guān)鍵詞】公共政策;方法論思考和處事方法,卻遭到了強烈的批評。在二次大戰(zhàn)后西方的社會與文化日趨多元化,民主制度POLICY ANALYSIS(人人都可以有不同的論點,而每一個論點都有同Hok-lin leung樣的政治地位)和自由風(fēng)氣(人人都想發(fā)表其論ABSTRACTS: Participants in public policy decision點,人人都想其論點獨尊)增加了社會的復(fù)雜性making and implementation have different points of( compl exi ty)和相互關(guān)系 Ki nt erred at i ons),再沒有view, Policy evaluation taken from consistent view公認的權(quán)威和一致的共識。個人和利益團體都強points focusing on policy effectiveness, efficiency調(diào)由他們鑒定的問題才算是真正的問題,他們追quality of求的目標(biāo)才是理想的目標(biāo),他們設(shè)計的方案才是policy decision. This paper proposes a coherent合理的方案,他們采取或要求的行動才是有效的theory and method行動。規(guī)劃的政治性成了規(guī)劃理論和實踐的焦點KEYWORDS: public policy: methodology其實,這些都不是問題,只代表著當(dāng)時過分著重物質(zhì)層面的和技術(shù)至上的規(guī)劃專業(yè)的覺醒1前言問題是這“覺醒”帶來了“失措”,亂了陣腳,混淆了“方法”和“方法的利用(或誤用)”,也就我是個“方法論”者。是混淆了“技術(shù)”和“政治”。邏輯、實證和因果規(guī)劃的學(xué)術(shù)領(lǐng)域范圍很廣,從歷史學(xué)到未來的“理性主義”可用在一元的社會,也可以用在學(xué),從建筑學(xué)到經(jīng)濟學(xué),從分析到歸納,窮一生多元的社會。問題是當(dāng)西方社會從一元到多元的時間去研究所得都只不過是一些進門的學(xué)問。(只是相對來說,因為社會是群體,從來不會完全規(guī)劃又是實用科學(xué),理想與實際的印證、理論與元)的轉(zhuǎn)向中,一元社會受到了批評,就連與實踐的交錯,窮一生的時間去體會也只是一些點元社會并存的理性主義也被殃及,到最后,理滴的啟發(fā)。所謂規(guī)劃專家,他們的知識面可能很性主義更被認為是頑固維護一元社會的中堅和阻廣,但在每一個面上他們的功夫卻不及專攻這個礙走向多元社會的絆腳石。在“破舊”的空氣中【文章編號】1002-1329面的專家。規(guī)劃專家的經(jīng)濟學(xué)知識,總不及經(jīng)濟理性主義就被摒棄了,最低限度在學(xué)院的理論課(2004)11-0078-0學(xué)家;規(guī)劃專家的歷史學(xué)知識總不及歷史學(xué)家。程中是如此。正如西方諺語中【中圖分類號】TU984規(guī)劃作為一個獨立的學(xué)科,雖不如其他的學(xué)科有兒洗澡水一起倒掉了”?！疚墨I標(biāo)識碼】A淵博和獨特的知識庫存,但有其放之四海皆準(zhǔn)的我沒有西方(應(yīng)該說是美國)規(guī)劃學(xué)者的幸思考和處事的實用方法。(或不幸)。在香港念建筑時,沒有得到一套完【作者簡介】作為思考方法,規(guī)劃是系統(tǒng)地預(yù)測和設(shè)計未中國煤化工也去找。初到美梁鶴年,男,加拿大女皇大來遠景從而決定現(xiàn)在應(yīng)采取的行動,把它用來處學(xué)教授?！?CNMHG理性主義”當(dāng)理財政,就叫財政計劃,把它用來處理商務(wù)就叫時是1970年代早期,剛崛起的“后現(xiàn)代主義”正【收稿日期】2004-07-07做生意計劃,把它用來處理城鄉(xiāng)土地、空間和環(huán)強烈批判“理性主義”。我對此的反應(yīng)與我的“先進”同學(xué)和老師們不同。( publ i c admini strat i on,其中一個主要的支流是在感性上我沒有他們對“理性主義”的反感“政策研究” pol i cy st udi es)城鄉(xiāng)規(guī)劃也被視為和對“后現(xiàn)代主義“的樂觀。那時緊接反越戰(zhàn)高種公共政策潮正是彈劾尼克松總統(tǒng)的高潮時期。美國年輕人美國的杜威( ohn Dewey)是第一個提出把“反現(xiàn)存制度"anti- est abl i shnent的情緒達到高“解決問題” pr obl esol vi ng作為政策的準(zhǔn)則的峰。他們對社會現(xiàn)狀十分不滿,同時認為“理性現(xiàn)代思想家,這些準(zhǔn)則包括(1)感覺到難題;主義”是支撐現(xiàn)狀的理論基礎(chǔ),必定要推翻。我(2)鑒認出該難題的特性;(3)提出解決辦法;!多年,才開始體會到他們對“理性主義”的4)探討這些解決辦法牽涉到和影響到什么;(5)內(nèi)涵實在是一知半解。他們對“理性主義”的認通過觀察和實驗去決定應(yīng)該接受和舍棄哪些辦識差不多都只是“后現(xiàn)代主義”過濾了的口號。而法。因此,制定政策就需要包括鑒定目標(biāo)、排列我沒有他們的感情包袱,因此對“理性主義”和目標(biāo)的重要性、制定方案以及制定選擇方案的標(biāo)“后現(xiàn)代主義”都可以持比較客觀的心態(tài)準(zhǔn)。其中,最激烈的是理性派與漸進派的爭議。在理性上我還處在啟蒙時期,對各派理論都認識不深,但我比較接受有系統(tǒng)(凡事有跡可循、2.1理性派理論有根有據(jù))有正面價值觀(我想知道什么是對的,理性派( Rat i onal i sts)繼承了杜威的傳統(tǒng),代單單告訴我什么不對是不夠的)、有適用意義(我表人物是赫伯特·西蒙( Her bert si non)。他指出想學(xué)以致用,特別是有社會價值的東西)的理論。所有的決策都有6個元素:環(huán)境(形勢)、決策者、因此,我并沒有走我的“先進”同學(xué)和老師目標(biāo)、可供選政策、取舍準(zhǔn)則和選擇。關(guān)鍵是“理我決定先要認識“理性主義”,然后才能作性” rat i onal ity)a一個完全理性的決策者應(yīng)具備以下素質(zhì):對環(huán)境(形勢)完全了解,有衡量和取舍花招和名目,總有點討厭。結(jié)果我走的方向是在的準(zhǔn)則,有選擇最佳方案的能力(權(quán)力)。直到今“理性主義”內(nèi)為人性定位,在邏輯、實證和因果天,理性派仍屬主流,但對它的批評也很激烈:關(guān)系中套入人性本身的含糊與矛盾和非單線的思(1)方法的中立性。理性派采用的方法,如維與推理。實用上我把這些思路集結(jié)在“公共政系統(tǒng)分析、成本與效益分析、和或然率等在倫理策”的研究、分析和設(shè)計中,并于1985年出版了上( et hi cal l y)并非中立。這些“量化”的分析方《主觀性的政策規(guī)劃與評估:常理的系統(tǒng)化》,其法偏重有市場價值和可度量的東西,更重要的是中的分析這些年來也在不斷地與經(jīng)驗印證。這書它們都要事先確定政策的目標(biāo)和成本與效益的定的起點是:每一個政策的制定都會有不同的人和義。但確定的政策目標(biāo)和成本與效益的定義本身機構(gòu)參加;他們各自有其獨特的價值觀、利益考往往就是政策爭論的焦點。因此,這些所謂中立慮、權(quán)力范圍和可動員的人力、物力、財力和時的分析方法實際上并非中立。還有,分析者本身間,這些就是構(gòu)成他們的“主觀”的因素。因此,是否中立(難保分析者的價值觀和專業(yè)抱負不會從個別政策參與者來看,他應(yīng)該分析自己的影響分析)?政策分析這一行動是否真的中立觀”,并試圖了解他人的“主觀”。這也是中國人(需要搞政策分析就已經(jīng)顯示大家不贊同該政策“知己知彼、百戰(zhàn)百勝”的道理。從社會整體上來的選擇)?好”的決策,應(yīng)該能夠為社會帶來最(2)理性的定義。很多時候,決策所需的知高的效益和最低的損耗,這需要在不同的“主觀”識并不全面,況且還在不斷地變更中,找他們的共通和分歧。這本書提出一個政策的科學(xué)基礎(chǔ)很不可靠,況且理性派又往往忽視歷分析的構(gòu)架去追求以上的目的,總的來說,是本史的教訓(xùn)和創(chuàng)新的作用。非但“理性派”的科學(xué)“理性主義”的書?；A(chǔ)倍受質(zhì)疑,理性派要求的全盤知識和徹底分析也是非人力所能達到的。理性派會反駁說,如2“政策研究”的爭論果不能“完全理性” conprehensi ve rati onal ity,就算是“盡量理性” bounded rat i onal ity(亦就是說規(guī)劃理論分兩大類實質(zhì)理論( subst ant i ve決策標(biāo)準(zhǔn)是“滿足”,而不是追求“最高”或“最和程序理論( pr ocessor al)前者有關(guān)具體的功能低”),做些局部的分析,總比完全不做好。但廿如土地、交通、園林、住房等;后者有關(guān)哲理與有批評者指出若是按理rVT凵中國煤化工機制,如組織、程序、道德、價值等。從20世紀(jì)而不能“完全理性”,而需CNMHG中期開始,程序理論成為規(guī)劃理論的主流那就再沒有邏輯基礎(chǔ)去接受氣占訌門屎程序理論的一個源頭是“公共管理學(xué)”(3)實用價值。在理性派的構(gòu)想里通常都假Letter From abroad定有一個主宰決策的機制,由某些人或某些組織此,漸進的辦法只宜用于安定的環(huán)境。如果社會在掌舵。但在現(xiàn)實里,政策的制定和執(zhí)行往往牽的價值發(fā)生變化,特別是如果某些利益團體發(fā)動涉到不同的機構(gòu)和人物,他們之間的體制關(guān)系和改革,就不可能漸進。在倫理學(xué)上,漸進派實在政治關(guān)系錯綜復(fù)雜、互相牽制,并不像理想派想把“現(xiàn)存政策”提升為“好政策”的準(zhǔn)則。這會象中的那么清楚、利落。政策分析所用的各種“量造成對改良和進步的惰性。化”的方法也很不適用于社會關(guān)系分析。再者,一(2)同意就是好?在穩(wěn)定的環(huán)境下,當(dāng)參與個政策在實際執(zhí)行時往往改變了政策的原意(如決策和受政策影響的人對政策的預(yù)期后果都有清“上有政策、下有對策”,也就是說,理性派的方楚的認識的情況下,“同意”可能是一個有意義的法忽略了實踐上的復(fù)雜政策好壞的衡量準(zhǔn)則。但在變動的環(huán)境中,大家可能因為“無知”而同意一些對大家都有害的政2.2漸進派理論策。以“同意”來衡量好壞是非常有吸引力的,因漸進派理論的開山祖師是査爾斯·林德布魯此,其危險性也更大。再者,“同意”的準(zhǔn)則也很( Charl es Li ndb om,他認為基于人類有限的認難具體地運作,因為漸進式的決策需要參與的人知力和資料,絕不可能“完全理性”地去處理復(fù)和組織共同具備3個元素:清晰的資料、處理資雜的社會問題。他把他的方法叫做“相繼性有限料旳能力和透明的選擇程序。但是如果參與決策度的比較” successi ve Ii mted conpari son),稍的人的目標(biāo)不一致,各人會停止提供不利自己目后又稱“不連貫的漸進主義”( di sj oi nt e d標(biāo)的資料,那么選擇也就不透明了ncr enent al i sr,也就是從現(xiàn)狀開始的逐步的、小盡管存在理論家的諸多批評,在實際工作上理量的進展。漸進派認為一般政策都是以往政策的性主義仍是主流。固然不可能“完全理性”,但大多延伸,以最少量的修改去適應(yīng)環(huán)境的變動,因此數(shù)的規(guī)劃都是走“盡量理性”的方向,還參入了許制定政策是一個相繼性的模擬程序( pr ocess of多其他的理論,如α的超理性” extra-rati onal ity)successi ve appr oxI nat I Ol,一步步向理想靠近,但和Shn的社會學(xué)習(xí)” soci al I earn ng等。同時,理想本身也在不斷變動。既然完全理性不我看理性派與漸進派之爭是一場不必要的鉆可能,決策者只好轉(zhuǎn)向能滿足大多數(shù)人的政策牛角尖的爭辯,甚至可以說是一場(有意或無意因此,政策的好壞應(yīng)以它被“同意”( agreenent)的)誤會。理性派的考慮是技術(shù),是邏輯的思路程度去衡量。林德布魯認為,理性派的做法是假和實用的工具,漸進派考慮的是政治,而且是窄定大家都同意政策的目標(biāo),但這假定不一定成立義的和保守的政治,他們之間沒有必要互相排如果大家不同意政策的目標(biāo),那么政策的好壞就擠。其實理性派所強調(diào)的是整個決策過程要“有無法衡量了。漸進派卻沒有這個問題,只要大家跡可循”,在思考上有系統(tǒng)化的邏輯,在政治上有同意政策就夠了,無需顧慮到大家的價值和目標(biāo)合情理的解釋。他們也明白邏輯只是一種分析的是否一致方法,不能替代創(chuàng)作的靈感。人生來就會思考,人這套方法很符合政治學(xué)和組織學(xué)的理論,首在一起就有政治派,尤其是來自杜威的先,大多時候人們都不會追求“最佳”( opt I mum實用主義的理性派,只不過是想把思考弄得邏輯結(jié)果,差強人意就滿足了,而且,人們找辦法總先些,把政治弄得透明些而已。至于所謂“完全理從熟悉的地方去找,找不到才勉強地、猶豫地走往性”(全盤知識和徹底分析)只不過是漸進派攻擊陌生的領(lǐng)域。其次,以認同的程度去衡量政策的好理性派所制造的“稻草人”( st r aw an)罷了。壞正符合民主、民權(quán)的原則。此外,漸進的做法承議論紛紛的政策研究,并未給我們一套共通認了人類分析復(fù)雜問題和預(yù)測未來的能力是有其言語和統(tǒng)一理論,連最基本的什么是“好的政策”上限的。但批評者認為漸進派有以下的問題。都沒有定義。(1)“漸進”的特征。漸進派認為在現(xiàn)存的社會權(quán)力分配制度下不容易實現(xiàn)創(chuàng)新,因為創(chuàng)新的3價值與政策的關(guān)系政策往往會侵犯到既得利益者,因此不容易荻得政治支持。漸進的做法非但保全了現(xiàn)存政策下累政策,是通過一系列的決定和行動去實現(xiàn)積得來的智慧,而且避免了誤導(dǎo)和浪費。但些理想,它包括三個部分:目標(biāo)、手段和(預(yù)期Yehezkel dror指出,漸進的做法必需具備3個先決中國煤化工條件:現(xiàn)有政策大致上令人滿意(包括決策者和CNMH者、支持者、決被政策影響的階層),政策所處理的問題沒有基又恐目又肥響者等等。參與者本的變化,政策所需的手段沒有大的變動。因是個人、團體或組織。參與者有著不同的價值。有些價值他們想保義。但這主觀性是有跡可循的。在公共政策上,這護和發(fā)揚,例如可持續(xù)的發(fā)展;有些價值他們想排決定于這個人或組織在政策過程中的職份(roe)斥和抑制,例如不公平的分配。這些價值使他們對和任務(wù)( andat e)。職份決定其利益( i nt er est)關(guān)事物的敏感度、對問題的反應(yīng)、對各種解決辦法的concerns)功能 funct i on與行為( behavi our)接受程度各有不同。在個人或組織的層次上,政策任務(wù)決定其承擔(dān)( r es i bi lit y)與責(zé)任過程( pol i cy process是尋找和建立他們的價值與( account abi lity)、對人和事的控制力和影響力在實質(zhì)決定或行動之間滿意關(guān)系(政策與價值的吻決策機制中的權(quán)力以及其可動員的資源。因此,職合)的過程在社會的層次上,政策過程是處理各份和任務(wù)將決定他會從什么觀點去觀察和處理問種擁有不同價值和不同選擇權(quán)的參與者之間互相題,而每一個觀點對問題的定義、解釋、輕重、緊影響、互相牽動的正規(guī)或非正規(guī)程序緩都會不同,也直接影響參與政策的熱忱和態(tài)度政策過程處理的不是抽象的價值,也不是沒各個參與者有不同的觀點。不同的觀點代表有價值的政策決定或行動,而是價值/政策關(guān)系,著不同的價值、權(quán)力、物力、人力、信息和時限。也可以說是為矛盾的價值/政策關(guān)系尋找解決辦不同參與者都在尋求與其觀點相符合的政策。明法。因此,政策分析的首要工作是了解自身的價智的參與者會分析政策與自己觀點的吻合程度值/政策關(guān)系與其他參與者的價值/政策關(guān)系。(知己),也會分析政策與其他參與者觀點的吻合價值/政策關(guān)系的本質(zhì)是什么?首先,每一程度(知彼)。任何一個參與者在分析政策時所持價值/政策關(guān)系都是“主觀”的。在每一個政的觀點叫做“主導(dǎo)觀點”,從這個“主導(dǎo)觀點”去策過程中這種“主觀”可以用以下的特性去確定看,所有其他參與者的觀點都叫“相關(guān)觀點”(“主(1)這是個什么人(包括自己)?每個政策參與者導(dǎo)觀點”與“相關(guān)觀點”的區(qū)別不在于誰的權(quán)力更81個人或組織)各有其不同的價值和觀點,因此價大,責(zé)任更重,或者影響力更強;也不在于誰是政值/政策關(guān)系是因人而異的,這叫作“角色特性策的設(shè)計者或執(zhí)行者?！爸鲗?dǎo)”與“相關(guān)”只是分( act or- speci fic.)(2)這是個什么時刻?同一個人析概念而已)。因此,每個參與者在分析或設(shè)計政所持的價值/政策關(guān)系都會因著時與勢而改變,策時都有其獨特的“主導(dǎo)觀點”和“相關(guān)觀點”因此每一個人的價值/政策關(guān)系都有其“時刻特價值影響對事物的看法,策略的選擇,人與ti ne-speci fic)(3)這是件什么事情?同一個人、組織與組織之間的交往和對成敗的衡量。在在同一時刻會正在處理不同事情。在處理不公共政策中每個人或組織會摒棄與其功能和關(guān)注同的事情上,會持不同的價值和用不同的尺度去無關(guān)的價值,收納與其責(zé)任與承擔(dān)一致的,及其衡量這些價值的輕重與先后。因此,每一個人在能力可追求的價值。因此,一個政策參與者的價每一個時刻所持的價值/政策關(guān)系都有其“事情值也可以通過分析他的職份與任務(wù)去掌獲。特征” i ssue-speci fi c)“主觀”的意思就是這個但是,每個人或組織可以持有很多類型的價人在這一刻在這件事上的觀點值,它們有不同的重要性,它們之間也會有沖突價值/政策關(guān)系可以有兩個不同的起點,可因此都要為相容的價值排先后,為不相容的價值以從價值出發(fā)去尋找可以實現(xiàn)這價值的政策,也定取舍的標(biāo)準(zhǔn)。這些輕重的要求、先后的順序和可以從政策出發(fā)去尋找與這政策吻合的價值。政取舍的標(biāo)準(zhǔn)都是需要通過分析這個人或組織的職策過程就像一個舞臺,每一個角色按舞臺的規(guī)矩份和任務(wù)得出來的。這些可以用打分或其他方程去表演。舞臺規(guī)矩與演員的演技是同樣重要。主式去把它們系統(tǒng)化,用來指導(dǎo)怎樣去選擇策略、觀性的政策分析與設(shè)計方法就是為了提高各個角動員資源和與其他參與者談判色的能力去爭取他們的價值,并同時提高政策過政策分析是先從“主導(dǎo)觀點”去分析價值/政程的效率去處理他們之間的分歧和矛盾。雖然這策關(guān)系,然后再從“相關(guān)觀點”去分析其他參與者方法不能夠保證一定會產(chǎn)生“仁政”,但我相信以的價值/政策關(guān)系,也就是知己知彼的系統(tǒng)化自省的方式去協(xié)助每個政策參與者了解自己和他人的價值他們的決定與行動在物質(zhì)上和5政策分析道德上的影響,是“仁政”的第一步。這個主觀性地分析政策利弊和成敗的方法4“主”觀與“客”觀可用于政策規(guī)劃(事先)和凵中國煤化工個分析焦點:(1)政策追CNMHG在實踐上,“主觀”(誰?)包括兩個相連的么?(2)追求的效應(yīng)強不強:m可m部分:觀點和價值。觀點決定視野,價值給予意本(人力,物力和組織)多不多?(4)被接納的Letter From abroad程度高不高?(5)實踐的成功機會大不大?果內(nèi)部的邏輯不成立就無從去確立政策的成敗因首先決定的是“主導(dǎo)觀點”,也就是決定這個由,而內(nèi)部邏輯的嚴(yán)密有賴觀點的堅定。一般學(xué)分析是為誰去干的,是從哪個觀點去看的,繼而院派或評論家的政策分析的最大毛病是分析觀點鑒定這個“主導(dǎo)觀點”的價值、權(quán)力、物力、人的不確定性。他們最喜歡用的觀點是“公共利力、信息和時限,再從“主導(dǎo)觀點”去鑒辨相應(yīng)益”。在土地開發(fā)控制政策上,“公共”起碼包括的“相關(guān)觀點”。開發(fā)商、想買房的人和原居民,他們的觀點各有最中心的考慮是,從“主導(dǎo)觀點”去看,哪些不同,如果籠統(tǒng)地認為他們持有同一個觀點就會政策目標(biāo)和結(jié)果是切題的,也就是分析政策的目很多不邏輯的分析。學(xué)院標(biāo)和成果是否隸屬于“主導(dǎo)觀點”的職份和任務(wù)范這種籠統(tǒng)的“公共利益”觀點出發(fā),去贊成加強圍之內(nèi)。為了息爭、妥協(xié)和達成共識,一個政策很開發(fā)管制,因為管制會使開發(fā)商有更大的預(yù)見度多時侯會容納很多人或組織的利益。某些政策目和投資保障,可以給想買房的人更好的環(huán)境,還標(biāo)和結(jié)果往往只與某些人或組織有關(guān)。因此,在知可以保護原居民的產(chǎn)值。但從同樣的“公共利益”己知彼的前提下,分析者要分清楚哪些是與“主導(dǎo)出發(fā),也可以反對加強管制,因為管制會減少開觀點”有關(guān)的,哪些是無關(guān)的。然后把分析的焦點發(fā)商賺錢的機會,導(dǎo)致開發(fā)放緩、政府收入下降,放在有關(guān)的政策目標(biāo)和結(jié)果上。當(dāng)然,與“主導(dǎo)觀也會提高新建房的造價,還會降低原居民維修的點”有關(guān)的價值可能很多,它們的重要性也各有不熱忱。這些分析既沒有明確的“主導(dǎo)觀點”,分析同,分析者要按“主導(dǎo)觀點”去把它們定輕重、先的結(jié)果也沒有什么大的政策啟示。因此首先要堅后和取舍,不同的價值的“重要性”也可以用打分持分析的觀點,在具體的意義上,就是按職份與的方法去系統(tǒng)化。決定了“主導(dǎo)觀點”和它的價值仼務(wù)的范圍去選擇切題的政策目標(biāo)和結(jié)果(職份后,政策分析的操作可分三個階段:與任務(wù)范圍外的不要挪,職份與任務(wù)范圍內(nèi)的必要抓)。5.1邏輯分析因果關(guān)系時要特別注意,在政策過程中這是分析個人或組織的價值與政策的目標(biāo)判斷問題和決定目標(biāo)時、選擇和設(shè)計手段時、估手段和預(yù)期或?qū)嶋H結(jié)果之間的邏輯。價值/政策計實踐政策所需的各種投入時和建立衡量后果所關(guān)系在這里可分兩部分來分析,分析的焦點是效用的標(biāo)準(zhǔn)時,所采用的資料和做出的假設(shè)是否應(yīng)( effecti veness)時要掌握資料的正確性和假設(shè)的合理性5.1.1價值與政策(包括目標(biāo)、手段和結(jié)果)之(盡量通過邏輯方法或?qū)嶒灧椒ㄈプC實)。如果預(yù)司的吻合程度( rel evance期或?qū)嶋H的后果與政策的目標(biāo)不一致,一定要清政策的目標(biāo)當(dāng)然要反映“主導(dǎo)觀點”追求的楚解釋(特別是如果環(huán)境和形勢改變了,或衡量價值,它們之間越吻合越好。但政策的手段和結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)改變了)。如果政策實施帶來(預(yù)期或?qū)嶋H果也含有價值意義,這些價值意義必須是“主導(dǎo)的)副作用和副產(chǎn)品,一定要分析它們與政策目觀點”可以接納的價值。否則,目的與手段之間標(biāo)的一致性。如果政策實施需要改變現(xiàn)有體制或就產(chǎn)生了矛盾。對于這些矛盾,分析者應(yīng)一一指出,使“主導(dǎo)觀點”的決策人可以清醒地去作出可以用打分或其他方程去系統(tǒng)化決定去處理目的與手段之間的矛盾—改變目標(biāo)每一個價值會有一個或多個相關(guān)的政還是改變手段?當(dāng)然,某些政策的目標(biāo)、手段與結(jié)標(biāo),但每個目標(biāo)能否恰當(dāng)?shù)卮磉@個價值?同樣果與“主導(dǎo)觀點”是無關(guān)的,但它們的價值意義與地每一個目標(biāo)會有一個或多個相應(yīng)的手段(工具“主導(dǎo)觀點”的價值可能沖突,對此分析者也要清和資源),但毎個手段能否有效地實現(xiàn)這個目楚指出,使“主導(dǎo)觀點”的決策人明白當(dāng)他與其他標(biāo)?每個手段會產(chǎn)生一個或多個相應(yīng)的結(jié)果,但的政策參與者談判和妥協(xié)時,哪些地方可以遷就,每個結(jié)果能否正確地反映這個手段的功效?這些哪些地方應(yīng)該堅持。價值與政策目標(biāo)、手段和結(jié)果或然率” pr obabi lity.可以按理論和實證核算出的吻合程度可以用打分或其他方程式去系統(tǒng)化。來。把這些或然率和上面說到的價值/政策緊密價值與政策的吻合程度和價值的重要性結(jié)合起來程度結(jié)合起來就可以系統(tǒng)地求出政策的效應(yīng)就可以算出價值/政策關(guān)系的緊密程度這政策是否緊密地和有效地去追求有關(guān)的價值5.1.2價值與目標(biāo)、目標(biāo)與手段、手段與結(jié)果中國煤化工如果一個政策的之間的一致性和因果關(guān)系( causal ity)內(nèi)CNMHG作其他的分析如果不能從結(jié)果追索到手段,從手段到目了,帆應(yīng)以皇、黑羽議H。標(biāo)、從目標(biāo)到價值,這個政策就是無的放矢。如5.2經(jīng)濟足夠”的分析也分三個層次。“首次”分這是分析一個政策的決定和行動的“經(jīng)濟”析 pri nary suf fi ci ency是從個別價值去看個別意義。每個政策都要動員資源,物質(zhì)資源,人力目標(biāo)的充足性、從個別目標(biāo)去看個別手段的充足資源、政治資源、信息資源和時間資源。經(jīng)濟的性和個別手段去看個別結(jié)果的充足性。有些時候考慮就是避免浪費、重復(fù)和誤用。單一目標(biāo)不能充分代表一個價值,但如果把幾個邏輯分析的焦點是效應(yīng)( effect i veness)目標(biāo)結(jié)合起來就可以足夠代表這個價值了,同樣“達到目的”經(jīng)濟分析的焦點是效率( ef fi ci ency地,把幾個手段結(jié)合起來就足夠達成某個目標(biāo),花最少的氣力去達到目的”。當(dāng)然,這些分幾個結(jié)果加起來就足夠反映某個手段的成敗,這析都是從“主導(dǎo)觀點”去看的叫二次”分析( secondary suf fi ci ency)。如果政5.2.1“需要” necessi ty策內(nèi)所有的目標(biāo)加起來都不足充分地表達價值邏輯分析可以確定價值與目標(biāo)之間、目標(biāo)與所有的手段加起來都不足達成目標(biāo),所有的結(jié)果手段之間和手段與結(jié)果之間的吻合和緊密程度加起來都不足反映手段,那么就要看看有沒有其但是,每一個價值會有一個或多個相關(guān)的政策目他的既存政策(從“主導(dǎo)觀點”去看)可以補充,標(biāo),是否每一個目標(biāo)都是必需的?每個目標(biāo)會有這叫“外因”分析( ext er nal suf f ci ency)“充足個或多個相應(yīng)手段,是否每個手段都是必需的程度,是可以用打分或其他方程式去系統(tǒng)化的?每個手段會帶來一個或多個結(jié)果,是否每個的。分析的深度和細度,要按“主導(dǎo)觀點”的能結(jié)果都是必需的?這是經(jīng)濟“上限”的分析,目力和意愿去定的在避免不必要的手段和結(jié)果。當(dāng)然,需要與否很多政策會帶來副作用,但如果政策能夠通是完全從“主導(dǎo)觀點”出發(fā)的。過精密的“需要”和“足夠”分析,這些副作用“需要”的分析有三個層次?！笆状巍狈治鰬?yīng)該不會影響資源(起碼從“主導(dǎo)觀點”看應(yīng)該( pri mary necessity是從個別價值去看個別相關(guān)是如此,但副作用可能要花費“其他人”的資源)。目標(biāo)的需要性、從個別目標(biāo)去看個別相應(yīng)手段的但副作用可能會產(chǎn)生新的問題(例如土地開發(fā)控需要性和從個別手段去看個別相應(yīng)結(jié)果的需要制政策會間接削弱開發(fā)商的競爭能力,使大開發(fā)性。但如果把所有的目標(biāo)同時考慮,可能發(fā)現(xiàn)有商較易控制市場,從而引至房價上升),需要增加些目標(biāo)同時為幾個價值服務(wù),同樣地,一個手段政策手段去處理。這些新問題和新手段構(gòu)成了能追求幾個目標(biāo),一個結(jié)果可能反映幾個手次政策” subpol i cy,這就需要另外分析它的邏段,為了避免重疊,某些目標(biāo)、手段和結(jié)果可以輯”和“經(jīng)濟”意義了。去除,這叫“二次”分析( secondary necessity)需要”和“足夠”分析應(yīng)盡可能量化。但政要依據(jù)資源的考慮決定哪些目標(biāo)、手段和結(jié)果應(yīng)治與社會目標(biāo)、人力和政治資源往往不容易量化該保留或去除。動員資源越少的目標(biāo)、手段和結(jié)而且很多時候互相變替,因此,衡量的標(biāo)準(zhǔn)往往是果,越應(yīng)保留(資源的考慮也是從“主導(dǎo)觀點”出主觀性的。但只要把這些標(biāo)準(zhǔn)一致化和系統(tǒng)化,政,亦即是“主導(dǎo)觀點”所能動員的資源)。最后,策分析仍可以是有根有據(jù)、有跡可循的。還要看看其他政策。如果有其他既存的政策能滿以上是政策分析的第二階段。一個有效應(yīng)的足(全部或局部)“主導(dǎo)觀點”的價值,那就不用政策仍需要有效率,既沒有浪費,也沒有不足。完成了邏輯和經(jīng)濟分析后一個政策應(yīng)可以在理論上( external necessity)a“需要”的程度也是可以用和技術(shù)上立足了,接著就是政治和實施的考慮了。打分或其他方程式去系統(tǒng)化的。當(dāng)然,這只是分析的構(gòu)架,分析的深度和細度就要由“主導(dǎo)觀點”5.3法理與實際的能力和意愿去決定了。個政策的成敗要依賴大家的認可和實施。5.2.2“足夠” suf fi ci ency)這種依賴( dependency)的可靠性是政策成敗的多余的目標(biāo)、手段和結(jié)果固然是浪費,但不關(guān)鍵。足的目標(biāo)、手段和結(jié)果也會導(dǎo)致政策的失敗,造邏輯與經(jīng)濟的分析代表了理性派的思路,成更大和更徹底的浪費。這個政策是否有足夠的“依賴”(在法理上和實踐上)分析卻包含點漸進目標(biāo)去代表每個價值,足夠的手段去實現(xiàn)每個目派的機智。這種分析仍是從“主導(dǎo)觀點”出發(fā)的,標(biāo),足夠的結(jié)果去反映每個手段的功效?這是經(jīng)但是跟邏輯和經(jīng)濟分析不同中國煤化工濟“下限”的分析,目的在于確保動員充足的資政策參與者了,也就是考CNMHG源去追求價值。當(dāng)然,充足與否是完全從“主導(dǎo)個有效應(yīng)、有效率的Lx八日觀點”去看的持和認可才算合法( egi ti meat i on法理的考慮)Letter From abroad仍需動員不同的人和組織才可去貫徹實施持)、服之以力。這些,都要站在他們的觀點去分( i pl enent ati oη實際的考慮)。認可和實施在邏析他們能聽進的理、想得到的利和可以使他們就輯上和次序上是相連的。不被政治認可的政策實范的力。施起來會有困難,實施時遭遇困難會構(gòu)成負面的5.3.2實際政治反饋。很多時侯,認可和實施都牽涉到同貫徹實施一個政策往往要動員很多人力和很的人和組織,但在分析上可以把認可(法理)與多組織。這些人和組織有他們自己的價值,他們實施(實際)分開討論對政策的接受程度和熱忱各有不同,他們能夠和5.3.1法理愿意投入的資源也各有不同。成功的實施要依賴要動員支持者和對抗反對者,就要認清敵他們的意愿與能力。同時,一個政策的作用往往友。敵友的意義怎樣定?是要刺激或影響某些人或組織作出某些行為和反(1)按政策中最關(guān)鍵(從“主導(dǎo)觀點”去看)應(yīng)以求達到政策的目的。但同樣的刺激在不同的的價值、目標(biāo)、手段或結(jié)果(這些在鑒定“主導(dǎo)人和組織身上會產(chǎn)生不同的反應(yīng)和接受程度。成觀點”的價值和分析政策的邏輯與經(jīng)濟時已經(jīng)確功的政策實施要依賴受政策刺激和影響的人或組定了)去鑒認它們的關(guān)鍵支持者和反對者。要特織接受或發(fā)出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)別注意的是,很多時候支持者和反對者都不是第一步的分析是按政策中最關(guān)鍵(從“主導(dǎo)開始就參與政策的,在政策過程中隨時有新的參觀點”去看)的價值、目標(biāo)、手段和結(jié)果去鑒別與者,所以,參與面的大小與參與權(quán)的寬緊會影出哪些人或組織是最關(guān)鍵的執(zhí)行者或受影響者。響政策過程的進度。一般來說,越早決定參與面第二步是從這些關(guān)鍵執(zhí)行者和受影響者的觀點和參與權(quán)越好,同時,支持或反對不一定是絕對(“相關(guān)觀點”)去分析這些執(zhí)行者對實施政策的和互相排斥的。同一個人或組織會支持政策的某意愿和能力以及他們的理由,和受影響者對政策部分,他們的支持和反對也會根據(jù)時勢、信息、盟刺激的反應(yīng)以及他們的理由。第二步處理的是實約等情況而發(fā)生改變。敵友不是絕對的,也不是踐中的問題。辦法與有關(guān)處理政治的支持和反對永遠的。很多情況下看來微不足道的人和組織會相似——說之以理、誘之以利、服之以力。這些,在均勢的競爭中起決定性的作用。都得從這些“相關(guān)觀點”中分析出來(2)從這些關(guān)鍵支持者和反對者的觀點去分析他們支持和反對的原因。這就是分析構(gòu)架中的6結(jié)論“相關(guān)觀點”了(每一個“相關(guān)觀點”都有它的價值、權(quán)力、信息、時限等特征)。要特別注意的是6.1觀點評估法的基本定義這些“相關(guān)觀點”是從“主導(dǎo)觀點”引發(fā)出來的(1)政策:一系列的決定和行動去實現(xiàn)一些每個“主導(dǎo)觀點”都附有不同的“相關(guān)觀點”,因理想。它包括三個部分:目標(biāo)、手段和結(jié)果(預(yù)為每個“主導(dǎo)觀點”的關(guān)鍵價值、目標(biāo)、手段和期或?qū)嶋H)結(jié)果都不同,因此敵友(“相關(guān)觀點”)的組合也(2)政策參與者:包括政策的設(shè)計者、支持不同?！跋嚓P(guān)觀點”的分析程序跟“主導(dǎo)觀點”的者、決定者、執(zhí)行者、受惠者,受影響者等等,參分析程序是一樣的,不同的地方是把“主導(dǎo)觀點”與者可以是個人,團體或組織換上了“相關(guān)觀點”而已。每一個“相關(guān)觀點”要(3)各個參與者有不同的觀點。不同的觀點代分開來分析,首先是要鑒別這個觀點和與其有關(guān)表著不同的價值、權(quán)力、物力、人力、信息和時限。的政策目標(biāo)、手段或結(jié)果之間的價值/政策關(guān)系,4)不同參與者都在尋求與其觀點相符合的也就是說,這些關(guān)鍵的政策目標(biāo)、手段或結(jié)果(關(guān)政策。明智的參與者會分析政策與自己價值的吻鍵性是按“主導(dǎo)觀點”而定的)對這一個“相關(guān)合程度(知己),也會分析政策與其他參與者價值觀點”含有什么價值意義?接下來就是從這個的吻合程度(知彼)?！跋嚓P(guān)觀點”去分析這些政策目標(biāo)、手段或結(jié)果的5)任何一個參與者在分析政策時所持的觀點邏輯、經(jīng)濟、法理和實際。去找出它支持和反對叫做“主導(dǎo)觀點”(主人的觀點)。從這個“主的原因和強度,也就是“知彼”。點”去看,所有其他參與者的觀點都叫“相關(guān)觀點(3)處理這些支持和反對。有幾種辦法:說(客人的觀點)?！爸鲗?dǎo)觀點”與其“相關(guān)觀點”的之以理(以他們的價值、他們的邏輯去說服他eH中國煤化工重,或者影響力們)、誘之以利(犧牲非關(guān)鍵的政策目標(biāo)、手段和CNMHG或執(zhí)行者?！爸鹘Y(jié)果去換取他們的支持,或協(xié)助他們爭取他們想因此,每個參獲得的利益,包括在其他政策上去換取他們的支與者都有其獨有的“主導(dǎo)觀點”和“相關(guān)觀點”6.2觀點評估法的分析程序去分析政策成敗所依賴的關(guān)鍵目標(biāo)與手段,與及6.2.1首先決定“主導(dǎo)觀點”關(guān)鍵的人物與組織:決定這個分析是為誰去干的,是從哪個觀點(1)政策中哪些目標(biāo)、手段或結(jié)果最為關(guān)鍵去看的,繼而鑒定這個“主導(dǎo)觀點”的價值、權(quán)誰的認同或支持最為關(guān)鍵?誰的接受或反應(yīng)最為力、物力、人力、信息和時限(這可以從分析“主關(guān)鍵?導(dǎo)觀點”的職份和任務(wù)得出來的)。并再從“主導(dǎo)(2)這些關(guān)鍵人物或機構(gòu)的觀點是怎樣的觀點”去鑒辨相應(yīng)的“相關(guān)觀點”。他們的影響力在哪里?6.2.2第一個分析是“邏輯(3)從他們的觀點去看,他們的支持或反對分析“主導(dǎo)觀點”的價值與政策目標(biāo)、手段接受和反應(yīng)的理由是什么?和(預(yù)期或?qū)嶋H)結(jié)果相互之間的邏輯和因果關(guān)(4)有沒有避重就輕的途徑或辦法去爭取他系,分析的焦點是效應(yīng)( effect i veness x們的支持抵消他們的反對,增加他們的接受,和(1)政策的目標(biāo)是否隸屬于“主導(dǎo)觀點”的職激發(fā)他們適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)?權(quán)和責(zé)任范圍之內(nèi)?(5)有沒有應(yīng)變計劃或者補救辦法?這些計2)“主導(dǎo)觀點”的價值與政策目標(biāo)、手段劃與政策目標(biāo)有沒有矛盾?它們是否足夠應(yīng)付預(yù)和結(jié)果是否一致?若不一致,有何理由?期的問題?(3)在判斷問題和決定目標(biāo)時,設(shè)計和選擇手從“法理與實際”分析中可以鑒別出政策成段時,估計實踐政策所需的各種投入時,以及建立敗的關(guān)鍵人物或機構(gòu),也就是關(guān)鍵的“相關(guān)觀點衡量后果所用的標(biāo)準(zhǔn)時,所采用的資料和所作出分析者應(yīng)該鑒別出每一個“相關(guān)觀點”的價值、權(quán)的假設(shè)是否一致?資料的正確性能否鑒定?假設(shè)力、物力、人力、信息和時限,然后從這些觀點的合理性可否通過邏輯方法或?qū)嶒灧椒ㄈプC實?出發(fā),再次分析政策,也就是從這些觀點去看政4)預(yù)期或?qū)嶋H的結(jié)果與政策的目標(biāo)是否策的邏輯(效應(yīng))、經(jīng)濟(效率)法理(合法性)致?若不一致,有何解釋?和實際(可行性),找出這些關(guān)鍵人物或組織對政(5)政策實施會否帶來副作用和副產(chǎn)品(預(yù)策的看法和傾向,從而找出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對方法期或?qū)嶋H)?如果會,他們與政策目標(biāo)是否一致?觀點評估法原文是“主觀——致、足夠、依(6)實施政策是否需要改變現(xiàn)有體制或組賴”( Subj ecti vity--Consi st ency, Adequacy,織?如果需要,改變的可行性如何?Dependency,或稱S-CAD)。分析程序是先定觀6.2.3第二個分析是“經(jīng)濟”點,然后按這觀點去分析政策的效應(yīng)、效率、合分析政策所用的手段、工具和資源是否過多性和可行性。這套辦法其實只是常理,只不過或不足,經(jīng)濟分析放在邏輯分析之后,焦點在“效是把它系統(tǒng)化(也可以考慮計算機化)。經(jīng)得起這率” ef fi ci ency些分析考驗的政策將會是一個知己知彼、邏輯性(1)是否每一個價值起碼有一個相應(yīng)的政策強、效率高和成功機會大的政策。標(biāo)去表達?如果多過一個相應(yīng)目標(biāo),是否每個目標(biāo)都是必需的?這些相應(yīng)的目標(biāo)能否足夠表注釋(№tes)達這個價值?如果不足,有沒有其他的目標(biāo)去補①請參看“我的旖色佳”,見《城市規(guī)劃199912):53。充?有沒有其他既存的政策可以補充?②參考 Hw To Thi nk《如何去思考》,1910(2)是否每個目標(biāo)起碼有一個相應(yīng)的手段去③其著作《行政管理行為:行政管理機關(guān)的決策程序追求這目標(biāo)?如果多過一個相應(yīng)的手段,是否每的研究 Adnm ni strat i ve behavi or: A St udy of D手段都是必需的?這些相應(yīng)的手段能否足夠達ci si on- Maki rg Processi nAdini strati vea gani zati on成目標(biāo)?如果不足,有沒有其他的手段可用來補1949)是公共管理科學(xué)的經(jīng)典。有人稱他為公共充?有沒有其他的政策可用來補充管理學(xué)之父(3)所動用的措施和資源的數(shù)和量是否必④如 The Adani strat i ve Process as a Deci si on Naki ng and需?是否足夠?Goal-Attai ni ng Syst em T B Bour n, 1974.(4)負責(zé)執(zhí)行的單位有沒有足夠的管理和操⑤見 The sci ence of‘ Muddy Thr ough'(‘蒙混過關(guān)’的作技術(shù)和能力?科學(xué)). Pub i c Admini strati on Revi ew195919)(5)所得到的(預(yù)期或?qū)嶋H)結(jié)果是否能完全⑥見‘ Middl i ng Thr ough中國煤化工滿足目標(biāo)?是否物有所值?(‘蒙混過關(guān)是‘科學(xué)ITCNMHG6.2.4第三個分析是“法理和實際”Adnnni strat i on Revi ew 1964( 44)分析政策的合法性和可行性,從“主導(dǎo)觀點”