城市管道天然氣定價關乎國民生計，法制化視角下城市管道天然氣定價的成本監(jiān)審要符合法律法規(guī)，更要合理、透明。按照2006年發(fā)布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，定價成本監(jiān)審是指政府價格主管部門制定價格過程中在調查、測算、審核經營者成本的基礎上核定定價成本的行為。作為價格管理的重要手段之一，定價成本監(jiān)審在推動企業(yè)持續(xù)發(fā)展、確保政府科學定價、保障人民利益等方面發(fā)揮了重要作用。當前我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審中仍然存在一些問題，必須進一步完善成本監(jiān)審工作，之能夠更好地服務于政府和企業(yè)，為我國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展作出更大貢獻。

一、我國定價成本監(jiān)審概述

（一）定價成本監(jiān)審的內涵

《中華人民共和國價格法 》第 22 條規(guī)定：“政府價格主管部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見。”2002年發(fā)布的《重要商品和服務價格成本監(jiān)審暫行辦法》第5條指出：“成本監(jiān)審是指價格主管部門對經營者的成本進行調查、審核和核算價格成本的活動。”2006年發(fā)布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》對相關概念做了進一步明確，即“定價成本監(jiān)審是指政府價格主管部門制定價格過程中在調查、測算、審核經營者成本的基礎上核定定價成本的行為”。

結合以上三部法律法規(guī)相關規(guī)定，可知定價成本監(jiān)審至少包括以下幾層含義：

（1）定價成本監(jiān)審以各級政府價格主管部門為主體，具有行政行為工作屬性；

（2）成本監(jiān)審目錄中規(guī)定的商品或服務生產經營成本是其主要監(jiān)審對象；

（3）主要工作內容是對成本進行調查、測算與審核；

（4）任務目標是核定定價成本。

（二）定價成本監(jiān)審的原則與意義

法制化視角下，定價成本監(jiān)審的首要原則就是合法性，即定價成本監(jiān)審工作必須是在國家法律法規(guī)的框架內進行，確保定價成本監(jiān)審行為有法可依。在堅持合法性原則前提下，同時兼顧合理性、相關性及平穩(wěn)性原則，后三項是定價成本監(jiān)審的基礎性原則。定價成本監(jiān)審的相關性原則是指定價成本費用應與政府定價、政府指導價的商品或服務生產經營直接或間接相關。如在城市管道天然氣定價成本監(jiān)審中，類似城市管道天然氣輸配業(yè)務與管線建設成本就不能納入到管道天然氣定價成本中。定價成本監(jiān)審的平穩(wěn)性原則是指要確保定價成本的長期穩(wěn)定性，避免頻繁調整價格，進而影響到經濟社會健康發(fā)展和居民的正常生產、生活。

定價成本監(jiān)審的意義在于提升政府定價的科學性、合法性。定價成本監(jiān)審不僅是提高政府科學、合理定價的重要制度之一，更是價格審批的法定前置程序。政府定價的科學性與合理性需要法制化的規(guī)范與約束，而定價成本監(jiān)審有助于構建我國成本監(jiān)審、價格制定與監(jiān)督檢查三位一體的價格監(jiān)管機制。

二、我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審現(xiàn)狀

（一）城市管道天然氣發(fā)展及其自然壟斷特征

根據燃氣來源不同，城市燃氣可分為液化石油氣、天然氣、生物質氣與人工燃氣等。根據供應方式的不同，城市燃氣又可分為管道燃氣與瓶裝燃氣，其中管道燃氣包括城市管道煤氣與城市管道天然氣。城市管道天然氣即通過天然氣管網向用戶提供天然氣，其主要特征在于通過管道網絡系統(tǒng)提供產品供應與服務。當前我國城市燃氣主要以管道天然氣為主。

2016年，我國常規(guī)天然氣產量為1368億立方米，同比增長2.2%，用氣人口增至3.1億。伴隨我國城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，城市燃氣管網覆蓋面持續(xù)擴大，但仍然難以滿足市場發(fā)展需求。相關統(tǒng)計數(shù)據表明，2016年～2020年我國城市管道天然氣需求量將以年均8%的速度增長?；谟脩艋鶖?shù)擴大，多地整改工程步伐加快，天然氣消費總量持續(xù)提升，側面印證了居民生活受城市管道天然氣的影響越來越大。在特定區(qū)域范圍內，一家企業(yè)的經營成本低于兩家或兩家以上企業(yè)的經營成本即具有了自然壟斷特征，城市管道天然氣企業(yè)恰恰就是這種類型的企業(yè)，其具有以下幾方面特征：

（1）城市管道天然氣的網絡經濟特征。通過天然氣管網向用戶提供天然氣輸配服務，網絡節(jié)點數(shù)量越多則流量越多，且邊際投資效益不斷增大；

（2）投資的沉淀性與專用性。投資的沉淀性即投資無法轉移，投資的專用性即投資項目專屬于天然氣產品的生產與運輸服務；

（3）生產的規(guī)模性與連續(xù)性。作為關乎居民生活的重要產業(yè)，天然氣的生產與供應必須具備連續(xù)性與大批量性。為了滿足市場需求，經營者、設計者、生產者必須充分考量管網建設的最大供應量與持續(xù)性。此外，城市管道天然氣企業(yè)還要具備調峰能力，能夠通過協(xié)調高峰與低谷的矛盾，平衡市場供求。

（二）城市管道天然氣定價成本監(jiān)審發(fā)展

我國天然氣產業(yè)興起于 20 世紀末期，而城市管道天然氣定價成本監(jiān)審起步于2002 年，發(fā)展至今至少經歷了以下三個重要階段。

第一階段，監(jiān)審工作起步階段。 2002 年～2007年國家發(fā)改委（2002 年為國家計劃委員會）相繼發(fā)布了《重要商品和服務價格成本監(jiān)審暫行辦法》《國家發(fā)展改革委重要商品和服務價格成本監(jiān)審目錄（第一批）》《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》及《政府定價成本監(jiān)審一般技術性規(guī)范》等一系列法規(guī)性文件，將城市管道天然氣納入到了定價成本監(jiān)審范圍。該階段，法制化城市管道天然氣定價成本監(jiān)審工作逐漸在全國各地展開。

第二階段，監(jiān)審工作發(fā)展階段。2007年廣東省率先出臺《城市管道燃氣定價成本監(jiān)審試行辦法》，2008年～2011年江蘇省、福建省、浙江省與四川省等多個省份相繼出臺相關管理辦法，有力促進了天然氣定價成本監(jiān)審工作的進一步發(fā)展。

第三階段，監(jiān)審工作普及與完善階段。隨著全國多個城市廣泛使用管道天然氣，管道燃氣成本監(jiān)審工作中的一系列問題日益凸顯，如核算標準不合理、核算指標不明確等。在此背景下，2014年江西省出臺了《江西省城市管道天然氣配氣價格成本監(jiān)審辦法》，為解決相關工作中出現(xiàn)的問題提供了明確思路。 2017年9 月 1 日國家發(fā)改委對中石油北京天然氣管道有限公司等13 家跨省管道運輸企業(yè)進行了定價成本監(jiān)審。該階段可視為我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審的普及與完善階段。

三、我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審中存在的主要問題及其原因

（一）城市管道天然氣定價成本監(jiān)審中存在的主要問題

第一，定價成本監(jiān)審工作質量與工作效率有待提高。按照《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》及《重要商品和服務價格成本監(jiān)審目錄》要求，需要進行定價成本監(jiān)審的產品和服務種類繁多，不僅工作量巨大，且工作專業(yè)性非常強，對定價成本監(jiān)審人員提出了非常高的要求。目前我國定價成本監(jiān)審工作主要由價格主管部門承擔，相關工作人員存在對定價成本監(jiān)審工作認知不足、實踐中專業(yè)性知識缺乏和經驗不足等問題，導致定價成本監(jiān)審工作質量與工作效率不高。

第二，定價成本監(jiān)審工作透明度不足?？v觀國內諸多城市管道天然氣的最終銷售價格，許多地方價格主管部門沒有公開定價成本構成與成本監(jiān)審結果，這容易導致公眾對政府相關工作的不認可，不利于公眾實施監(jiān)督權。此外，很多企業(yè)僅僅只能從成本監(jiān)審報告中得知相關結果，無法正確認知企業(yè)自身的問題所在，導致企業(yè)成本控制效果下降，削弱了定價成本監(jiān)審對企業(yè)成本控制的價值。

第三，信息不對稱問題凸顯。定價成本監(jiān)審工作的目的之一在于解決企業(yè)與政府間的信息不對稱問題。在定價成本監(jiān)審實踐中，信息不對稱現(xiàn)象非常普遍。一方面，企業(yè)為了謀求利益最大化，往往隱瞞或虛報產品和服務定價成本，給定價成本監(jiān)審工作造成巨大阻力；另一方面，定價成本監(jiān)審人員無法獲取企業(yè)成本核算的所有信息，只能依賴于企業(yè)所提供的部分信息，造成定價成本核算不準確。

（二）產生問題的原因

產生問題的原因主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是法律法規(guī)不完善。目前，我國相關立法中，對成本監(jiān)審人員權利與義務的規(guī)范相對缺乏，包括沒有從法律層面對監(jiān)審人員的任用、選拔進行規(guī)制。具體到我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審工作，現(xiàn)有法律法規(guī)僅僅涉及城市管道天然氣的運輸、安全生產和價格管理，對監(jiān)審工作的法制性規(guī)范不足。

二是監(jiān)審機制不健全?，F(xiàn)有城市管道天然氣定價成本監(jiān)審工作僅限于間斷性調定價監(jiān)審，缺乏定期監(jiān)審，致使城市管道天然氣定價成本監(jiān)審水平偏低。各地城市管道天然氣監(jiān)審工作方法不一，存在操作性不強、監(jiān)審指標較為籠統(tǒng)等現(xiàn)象，不利于監(jiān)審工作的長期有效開展。此外，各地監(jiān)審工作手段過于傳統(tǒng)、尚未建立相關數(shù)據庫與專家?guī)斓?，阻礙了定價成本監(jiān)審工作的進一步發(fā)展。

三是監(jiān)審雙方責、權、利劃分不夠明確。鑒于定價成本監(jiān)審機制及相關法律法規(guī)的不完善，導致定價成本監(jiān)審雙方責、權、利劃分不明確，降低了定價成本監(jiān)審工作的效率。

四、完善我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審的對策建議

（一）完善法律體系，制定行業(yè)法規(guī)

立法先行是完善我國城市管道天然氣定價成本監(jiān)審工作的重要基石。一方面，要通過完善法律體系，明確定價成本監(jiān)審雙方的法律責任與義務。另一方面，要學習借鑒國外先進經驗，強化行業(yè)法規(guī)建設，以規(guī)范企業(yè)經營行為。通過制定城市管道天然氣行業(yè)成本核算準則，不斷規(guī)范企業(yè)經營行為，為定價成本監(jiān)審工作順利開展營造良好氛圍。

（二）完善監(jiān)審機制，強化監(jiān)督力度

一方面，定期開展定價成本監(jiān)審工作，掌握定價決策主動權。通過及時掌握企業(yè)成本變動信，消除信息不對稱現(xiàn)象；另一方面，積極構建完善的價格聽證機制，促使公眾積極參與到定價成本監(jiān)督中，不斷提高政府定價的透明度。價格主管部門要高度重視定價成本監(jiān)審工作，通過設置定價成本監(jiān)審機構，積極培訓相關工作人員等方式，強化定價成本監(jiān)審機構的主體地位，提升其工作質量和效率。

（三）規(guī)范監(jiān)審流程，協(xié)調多方關系

作為政府制定價格的前置程序，要明確定價成本監(jiān)審工作是獨立于政府定價環(huán)節(jié)的工作，不能將其與定價工作相混淆，同時規(guī)范定價成本監(jiān)審工作流程。如在城市管道天然氣定價成本監(jiān)審中，必須要協(xié)調好與多個部門、多個利益關聯(lián)方的關系，確保定價成本監(jiān)審工作順利開展。通過構建全方位監(jiān)審管理體系，確保能夠全面完整收集到企業(yè)信息，為下一步的價格聽證工作提供科學的監(jiān)審報告。

（四）創(chuàng)新城市管道天然氣定價成本監(jiān)審方法

目前，各省份制定的城市管道燃氣定價成本監(jiān)審辦法并未對具體監(jiān)審方法予以明確規(guī)定，導致各地監(jiān)審工作方法不統(tǒng)一，且各地監(jiān)審工作方法過于傳統(tǒng)、老套，無法實現(xiàn)對企業(yè)成本數(shù)據的高效審查與核算。

總結各地定價成本監(jiān)審工作經驗，主要有以下四種類型監(jiān)審方法。

一是資料審查法。以企業(yè)原始成本資料為依據，通過對企業(yè)成本資料的審查，得出最后監(jiān)審結果。其優(yōu)點在于可以有效規(guī)避企業(yè)與監(jiān)審機構間的信息不對稱，缺點在于需要耗費大量人力與時間。對企業(yè)財務費用、職工薪酬與廣告費、業(yè)務招待費等的監(jiān)審可以采用該方法；

二是實地監(jiān)審法。由成本監(jiān)審機構派員外駐到所要監(jiān)審的企業(yè)，對企業(yè)實際用工情況及資產、資金占用情況進行實地勘察。其優(yōu)點在于工作效率更高，缺點在于需要多方配合。對企業(yè)維修費用、固定資產使用情況及維修后資產使用情況等的監(jiān)審可以采用該方法。

三是重點審核法。即通過重點審核或優(yōu)先審核，與往年的審核結果對比，明確監(jiān)審前后成本變化較大的項目。其優(yōu)點在于可以節(jié)省人力、物力，缺點在于準確性不足。對企業(yè)銷售費用與管理費用等的監(jiān)審適用該方法。

四是異常變動監(jiān)審法。即針對監(jiān)審結果變化較大的項目進行深入分析，確保監(jiān)審結果的準確性。其優(yōu)點在于能夠及時發(fā)現(xiàn)錯誤，缺點在于監(jiān)審過程較為繁瑣。對單位定價成本監(jiān)審結果與單位購氣成本檢驗等的監(jiān)審可以采用該方法。

（五）借助互聯(lián)網技術，構建人才與專家數(shù)據庫

互聯(lián)網技術的不斷進步為提高城市管道天然氣定價成本監(jiān)審工作效率奠定了基礎。通過構建完善的成本監(jiān)審資料數(shù)據庫與專家?guī)?，有助于降低定價成本監(jiān)審工作的人工成本、提高數(shù)據的科學性和數(shù)據的使用效率。如通過分門別類的數(shù)據庫信息，可幫助工作人員及時、準確查找信息；借助專家?guī)鞂＜业膶I(yè)知識、專業(yè)技術，切實解決定價成本監(jiān)審中的技術性難題，進而有效促進定價成本監(jiān)審工作持續(xù)健康發(fā)展。

【參考文獻 】

[1]安蓓.管道運輸價改先行天然氣市場化破冰[J].化工管理，2016（34）：52-53.

[2]云育兵.定價成本監(jiān)審規(guī)范問題研究(上篇)[J].價格與市場，2014（6）：10-14.

[3]毛濤，楊繹.論我國天然氣體制改革及完善[J].價格月刊，2017（7）：87-90.

[4]謝文昌，余興平，胡彬.引入社會中介參與定價成本監(jiān)審工作初探[J].中共樂山市委黨校學報，2016（2）：77-78.

[5]曹敏.天然氣氣源和銷售價格將由市場形成— —訪國家發(fā)改委價格司負責人[J].中國經貿導刊，2016（31）：68-69.

[6]燕群.成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議[J].天然氣工業(yè)，2016（10）：163-172.