美國天然氣管網(wǎng)發(fā)展與現(xiàn)狀分析

楊永明

（能源情報研究中心）

美國天然氣市場歷經(jīng)100多年的發(fā)展和改革，目前已成為全球開放程度最高的天然氣市場之一。同時，美國也是全球最大的天然氣消費國和生產(chǎn)國，是全球管道技術(shù)最為先進的國家，截至目前，美國共計修建了長達55萬千米的輸氣管道，管道總長度位居全球第一。

上世紀50年代中期至70年代是美國管道建設(shè)發(fā)展最快的時期，至1966年，美國的全國性天然氣管網(wǎng)逐步形成，本土48個州全部通氣。大規(guī)模的管道建設(shè)成為保障美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。自70年代開始，美國管網(wǎng)建設(shè)進入平穩(wěn)發(fā)展期，80年代之后，美國的主干管道則以產(chǎn)區(qū)至干線的聯(lián)絡(luò)線，州際、州內(nèi)的聯(lián)絡(luò)線建設(shè)為主。在頁巖革命推動下，美國主要的頁巖氣生產(chǎn)區(qū)需要把大量上產(chǎn)頁巖氣運輸?shù)揭夯S加工，近年來，美國加快天然氣管道修建速度。

美國目前的管道運輸業(yè)務(wù)徹底與供應(yīng)、銷售業(yè)務(wù)分離，全國擁有眾多專營性油氣管輸公司，市場完全開放。

19世紀末期，長輸管道的出現(xiàn)大力推動了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但直到20世紀20年代末，天然氣長輸管道建設(shè)才真正開始發(fā)展。1931年，3條長度超過1000英里的管線投用，管道商開始擔當大任。根據(jù)美國聯(lián)邦制相關(guān)法律，州政府監(jiān)管州內(nèi)的天然氣業(yè)務(wù)，而聯(lián)邦政府則監(jiān)管跨州天然氣貿(mào)易，但不干預(yù)天然氣的生產(chǎn)和運輸。在這樣的法律背景下，管道公司受到很小的監(jiān)管壓力，擁有很強的買方（相對于天然氣生產(chǎn)商）和賣方（相當于終端用戶）壟斷力量。

考慮到管道公司具有運用市場優(yōu)勢地位定價的潛在可能性，美國政府認為應(yīng)該對州際輸氣管道服務(wù)及費率進行監(jiān)管。1938年，美國聯(lián)邦政府頒布《天然氣法》，授權(quán)聯(lián)邦電力署FPC（聯(lián)邦能源管理委員會FERC的前身）對州際輸氣管道業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，制定州際天然氣運輸和銷售費率及運營要求。但井口價格和州內(nèi)天然氣輸配并不受FPC的監(jiān)管。

在此后的20世紀40～50年代，由于井口價格不受管制，過高的井口價格很容易通過管道公司轉(zhuǎn)嫁給終端用戶，并抵消掉終端用戶受到的其他價格保護。1954年，美國最高法院通過《菲利普斯決議》，要求政府對跨州銷售的天然氣的井口價格進行監(jiān)管，使FPC對天然氣的管轄權(quán)擴展到生產(chǎn)商價格領(lǐng)域。該決議確立了美國早期的天然氣運營模式，即生產(chǎn)商把天然氣銷售給管道公司，管道公司把天然氣銷售給地方輸配公司，再經(jīng)地方輸配公司把天然氣銷售給終端用戶。各級政府幾乎控制著天然氣工業(yè)的每個環(huán)節(jié)，不僅管理具有自然壟斷性質(zhì)的管道輸送環(huán)節(jié)，還對天然氣生產(chǎn)和批發(fā)供應(yīng)等競爭環(huán)節(jié)實施管制。

天然氣短缺引發(fā)對解除天然氣市場價格監(jiān)管的討論，1978年，美國國會通過《天然氣政策法》，以分階段實施的方法，放寬對天然氣井口價格的管制，并鼓勵管道提供公開準入運輸服務(wù)。美國天然氣工業(yè)進入了調(diào)整、重建與解除管制期。

隨著井口價格逐步解除管制，天然氣生產(chǎn)商積極性提高，天然氣產(chǎn)量快速提高。但當時恰逢美國經(jīng)濟衰退，天然氣消費量下降，加上禁止新建工業(yè)鍋爐和電廠使用天然氣，加劇了天然氣供應(yīng)過剩，井口價格急劇下降。此外，伴隨市場主體的發(fā)育和管道網(wǎng)絡(luò)的形成，管道公司捆綁式銷售天然氣的做法受到了廣泛批評，市場終端用戶與生產(chǎn)商直接見面、管道公司只作為普通運輸商的呼聲日漸高漲。

2.要求管道公司自愿分拆運輸和銷售業(yè)務(wù)

1985年，F(xiàn)ERC發(fā)布第436號法令，啟動以促進天然氣市場競爭、保障供應(yīng)為目的的天然氣行業(yè)改革。該法令要求管道公司公平、無歧視地提供公開準入的運輸服務(wù)，自愿分拆天然氣銷售與管道運輸業(yè)務(wù)；并規(guī)定第三方進入天然氣管道的權(quán)利，根據(jù)自愿原則，地方配氣公司和工業(yè)企業(yè)等下游用戶可直接向生產(chǎn)商購買天然氣，委托州際管道公司運輸，與管道公司簽訂獨立的運輸合同。

436號法令引入市場競爭機制，給予天然氣終端用戶和生產(chǎn)商更多的選擇機會，促使天然氣現(xiàn)貨交易市場形成。在其作用下，主要州際管道公司和大部分次要州際管道公司均同意提供公開準入運輸服務(wù)，管道公司從銷售天然氣的主要供應(yīng)商轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁翘烊粴夤?yīng)商又是平等地為他人輸送天然氣的運輸商。

隨著改革的進行，436號法令的不徹底性暴露出來。因為436號法令僅僅是鼓勵而不是強制管道公司提供公開準入運輸服務(wù)，管道公司的捆綁式銷售服務(wù)仍然存在；同時沒有對管道公司提供儲氣設(shè)施公開準入給予類似的鼓勵，管道公司的市場優(yōu)勢地位仍然存在。管道公司自營業(yè)務(wù)的捆綁銷售模式和自然壟斷地位依舊阻礙著市場的有效競爭。

1989年頒布的《天然氣井口價格解除管制法》明確于1993年1月1日徹底解除對天然氣井口價格的管制。

3.強制要求管道公司徹底拆分運輸和銷售業(yè)務(wù)

1992年，F(xiàn)ERC發(fā)布第636號法令，強制性要求管道公司將天然氣銷售與管道輸送分離，建立獨立的企業(yè)來經(jīng)營銷售業(yè)務(wù)，而管道公司只從事單純的運輸業(yè)務(wù)并通過管輸費獲得收入，同時強制第三方準入，明確了大用戶與生產(chǎn)商之間天然氣直供的合法性，此外還特別要求擴大對州際地下儲氣庫能力的公開準入。對于管道公司的成本回收，主要采取了兩步制法，即管道的固定成本通過預(yù)定容量費回收，變動成本通過管道使用費回收。容量轉(zhuǎn)讓（輸送合約轉(zhuǎn)售）是該法令提高天然氣運輸靈活性的新舉措，即規(guī)定公開準入管道的固定運輸和儲氣庫容量的使用權(quán)可以永久性或臨時再出售，即在管道公司、原托運商等相關(guān)各方允許的條件下，向出價最高的托運商重新分配容量。容量的這種重新交易有效地促進了管道容量二級市場的建立，提高了天然氣運輸?shù)男省?/span>自此，美國天然氣管道公司發(fā)生了巨大變化，管輸業(yè)務(wù)的獨立性和中立性得到真正的確立，所有管道公司從傳統(tǒng)的中間商變?yōu)閱我坏妮斔凸?，在FERC的監(jiān)管下收取管輸服務(wù)費。

636號法令實施后，隨著美國天然氣管道中游輸送環(huán)節(jié)徹底放開，實行無捆綁式銷售和公開準入輸送服務(wù)，燃氣電廠、工業(yè)用戶和地方配氣公司可以直接向上游供氣商購買天然氣，但城市居民、商業(yè)用戶等終端消費者還沒有選擇供應(yīng)商的權(quán)利，只能從自然壟斷的地方配氣公司那里購氣。為了使消費者擁有更多選擇，獲得最優(yōu)購氣價格，從1995年起，各州逐漸嘗試在零售市場引入競爭，實施“用戶選擇計劃”（Customer Choice Programs），即居民和小商業(yè)用戶除了可以向地方配氣公司購氣外，還有權(quán)直接從生產(chǎn)商或銷售商那里購氣。隨著計劃的展開，地方配氣公司逐步將天然氣銷售和配送業(yè)務(wù)分開，扮演著類似管道公司的角色。業(yè)務(wù)分拆的落實促進了競爭機制在管道市場的引入，在一定程度上促使天然氣管輸價格逐年下降。

2000年，F(xiàn)ERC實行第637號條例，進一步解除了供氣商和管道公司的綁定關(guān)系。目前，美國天然氣市場主體多元化，美國政府僅監(jiān)管中游管道運輸和下游城市配氣環(huán)節(jié)，上中下游及交易市場完全自由競爭。

美國天然氣管網(wǎng)發(fā)展改革過程

美國政府設(shè)立了專門獨立的能源主管部門和能源監(jiān)管機構(gòu)。美國能源部作為能源主管部門，主要負責能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究和制定。FERC作為聯(lián)邦層次的能源監(jiān)管機構(gòu)，按照國家制定的法律法規(guī)制定和執(zhí)行具體監(jiān)管政策，實施規(guī)則性監(jiān)管，并且具有一定的司法審判功能，在地方州政府這一層次上也設(shè)立了相對獨立的監(jiān)管部門，形成了聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的監(jiān)管體制，以保證政府能源政策的落實工作。

具體到天然氣管輸領(lǐng)域，F(xiàn)ERC負責天然氣管道規(guī)劃與政策制定，職責涉及海上天然氣的勘探開發(fā)運輸以及州際天然氣管道運輸活動，主要包括對天然氣管網(wǎng)建設(shè)、運營、準入、環(huán)保、運輸價格和服務(wù)等方面實行全面的政府審批和相對獨立的監(jiān)管。州監(jiān)管機構(gòu)（在大多數(shù)情況下為本州內(nèi)的公共事務(wù)委員會）職責涉及其州內(nèi)的天然氣配送業(yè)務(wù)。

1.管道公司

美國天然氣管道的運營管理市場化程度較高，全國擁有100多家從事天然氣管輸業(yè)務(wù)的公司。提供天然氣管道運輸服務(wù)的，既有私人所有的獨立管道運輸服務(wù)公司，也有綜合能源公司的專業(yè)子公司，如上下游一體化大型石油公司成立專門獨立經(jīng)營天然氣管道業(yè)務(wù)的子公司。所有從事天然氣管道運輸?shù)墓?，均需獲得許可資格。

為了防止管道運輸公司操控價格和限制管網(wǎng)其他使用者公平進入，根據(jù)FERC的要求，管道運輸公司和天然氣生產(chǎn)商或銷售商之間不得存在交叉持股，管道運輸公司除了自用（壓縮站用氣）外不得從事天然氣銷售業(yè)務(wù)。

管道運輸公司企業(yè)負責經(jīng)營管道系統(tǒng)，其提供的服務(wù)條款經(jīng)FERC批準后，對所有客戶公開、適用，且具有同等效力。在保護管網(wǎng)用戶和消費者利益不受侵害的同時，須確保管道運輸公司獲得合理的回報，以便提供長期穩(wěn)定的石油天然氣運輸和配送服務(wù)，在市場需求增加的情況下，具備提高運輸量和擴大服務(wù)范圍的經(jīng)濟實力。

在具備一定經(jīng)濟效益的情況下，管道運營公司可以向FERC提出管道建設(shè)申請。根據(jù)FERC的要求，建設(shè)新的天然氣運輸管道時必須要有長期輸送合同作為支持，合同期限最長可達15年。

管道運輸公司的管輸費按服務(wù)成本方法來定價，F(xiàn)ERC會從環(huán)境、管輸費等方面進行審查，通過組織價格聽證會來規(guī)定管輸費上限、確保管輸費的合理與無歧視性。一般情況下，根據(jù)服務(wù)成本法確定管輸費，當然FERC也允許采用協(xié)商運價，即運費可以固定或者浮動，以滿足市場競爭的需要。近幾年來，許多新建管道項目采取協(xié)商運價。

2.管道用戶

美國政府規(guī)定，一切有需要的企業(yè)都有權(quán)平等享受管道輸送服務(wù)。用戶在使用管輸能力的同時，承擔相應(yīng)的管輸費用。為確保管網(wǎng)的公平開放，在有運輸容量的情況下，需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進入管網(wǎng)，在運輸容量有限而要求提供運輸服務(wù)的企業(yè)過多的情況下，則按比例分配運輸容量。

用戶購買的管輸能力可供自己使用，也可出售。管輸能力的出售可采取兩種方式：如果已簽約的運輸能力在一定時期內(nèi)被閑置，則管道運營公司可以按照“可中斷”原則出售這部分能力；如果出于季節(jié)性需求波動或者經(jīng)濟低迷等原因，用戶可預(yù)判其在未來幾個月甚至幾年內(nèi)不會使用簽約能力，則用戶可以按照固定期限，在二級市場上自行出售或委托管道運輸公司出售這部分空余管輸能力。類似這樣的二級市場既可以為客戶提供有價值的管道服務(wù)信息，也可以向市場提供新管道能力需求和經(jīng)濟可行性信號。

（一）以立法形式確立管網(wǎng)改革相關(guān)內(nèi)容

管網(wǎng)行業(yè)相關(guān)改革需要強化頂層設(shè)計，盡可能以法律為先導(dǎo)。回顧美國天然氣管網(wǎng)開放歷程，關(guān)于管網(wǎng)行業(yè)的法律法規(guī)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。美國政府在此期間逐步制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，而政府則逐步退出幾乎所有的微觀管理領(lǐng)域。如1985年FERC第436號法令拉開了分離天然氣管道與上下游的序幕，要求分離管道公司的運輸和銷售職能，允許用戶從天然氣生產(chǎn)商手中直接購買天然氣并通過州際管道運輸。1992年FERC第636號法令奠定了美國管輸服務(wù)市場的制度基礎(chǔ)，進一步要求管道公司為天然氣貿(mào)易商和用戶提供運輸和存儲服務(wù)，并將自身的天然氣運輸和銷售徹底分開，管道企業(yè)僅承擔輸送業(yè)務(wù)，本身不擁有管道中的天然氣。上述兩個法令基本消除了長輸管道的自然壟斷地位，并在加強FERC獨立監(jiān)管的基礎(chǔ)上有力促進了美國競爭性天然氣市場的形成。以法律形式確立相關(guān)改革內(nèi)容，不僅可以在制定過程中充分考慮各方利益，同時以制度形式穩(wěn)定預(yù)期，可以減少隨意性。

（二）獨立監(jiān)管機構(gòu)充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用

在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施因其自然壟斷屬性而具有一定的市場支配力。加強對管道的監(jiān)管，確保各方都能使用中游資產(chǎn)，就需要充分發(fā)揮獨立監(jiān)管的作用。美國實行政監(jiān)分離的能源管理體制。美國能源部是聯(lián)邦政府的能源主管部門，F(xiàn)ERC是內(nèi)設(shè)于美國能源部的獨立監(jiān)管機構(gòu)。FERC實行自籌自支，運行成本來自所監(jiān)管的企業(yè)上繳的年費。其所有決定可由聯(lián)邦法院審議，而不是由美國總統(tǒng)和國會審議。從美國的監(jiān)管文化看，F(xiàn)ERC具有相當高的權(quán)威，根據(jù)法律賦予的權(quán)力，規(guī)定監(jiān)管程序，制定提供服務(wù)、收費設(shè)計以及管道建設(shè)授權(quán)的原則，在此框架下?lián)碛袠O大的自主權(quán)來制定監(jiān)管的具體規(guī)則。同時，美國的能源監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與州政府。除了上述提到的FERC在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)外，各州的公共事務(wù)委員會亦通過市場準入監(jiān)管和價格監(jiān)管、受理業(yè)務(wù)申請和處理舉報投訴、行使行政執(zhí)法和行政處罰權(quán)力等監(jiān)管手段，實施對州內(nèi)天然氣管網(wǎng)的有效監(jiān)管。

（三）管道公司運銷分離實現(xiàn)全面市場化

如何處理縱向一體公司的管網(wǎng)資產(chǎn)，是管網(wǎng)公平無歧視開放乃至天然氣市場改革的核心和關(guān)鍵。拆分運輸和銷售業(yè)務(wù)的本質(zhì)是業(yè)務(wù)之間的隔離。在市場條件允許的前提下，管網(wǎng)資產(chǎn)的徹底剝離、獨立，有利于競爭性市場的形成，也有利于達成管網(wǎng)公平無歧視開放的目標。

1985年FERC第436號法令要求管道公司自愿分拆天然氣銷售和管道運輸兩種業(yè)務(wù)，自愿拆分的原則未對管道公司面向用戶的天然氣自營銷售（包含管輸服務(wù)的捆綁業(yè)務(wù)）產(chǎn)生太大影響，管道公司通過管道的自然壟斷在天然氣銷售上擁有優(yōu)于其他銷售商的地位，管道公司自營業(yè)務(wù)的捆綁銷售模式成為妨礙市場有效競爭的主要障礙。而1992年FERC第636號法令，與此前436號法令提出的自愿拆分不同，要求強制拆分跨州管道公司的運輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)，即不得以兩種業(yè)務(wù)捆綁的模式向終端用戶銷售天然氣。由此，管道公司明確了運輸服務(wù)的社會屬性，單純從事管輸服務(wù)。這使得市場更為透明，機制更為活躍，消費者掌握了更多的議價權(quán)。業(yè)務(wù)分拆的落實，推動了美國天然氣市場的新一輪繁榮。