案例一：

益民公司訴周口市政府及周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛一案。原告益民公司在2000年獲得周口地區(qū)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，在未被合法撤銷(xiāo)的情況下，被告周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)又將管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給第三人億星公司。二審最高院作出（2004）行終字第6號(hào)《行政判決書(shū)》，認(rèn)為：“雖然市計(jì)委作出……的行為存在適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序之情形，且影響了上訴人益民公司的信賴(lài)?yán)?，但是如果判決撤銷(xiāo)上述行政行為，將使公共利益受到損害”，所以，判決周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)撤銷(xiāo)益民公司管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政行為違法，責(zé)令周口市政府及發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在本判決生效之日起6個(gè)月內(nèi)對(duì)益民公司的合法權(quán)益予以合理彌補(bǔ)。

最高院判決的法律依據(jù)：《行政訴訟法司法解釋?zhuān)?000年）》第58條，該條規(guī)定：“被訴具體行政行為違法，但撤銷(xiāo)該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。”

最高院判決的事實(shí)依據(jù)：如果撤銷(xiāo)周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的行政行為，必將會(huì)給公共利益造成重大損害：一是延誤周口市“西氣東輸”的氣源開(kāi)口；二是周口市政府將可能向億星公司承擔(dān)違約責(zé)任；三是億星公司已經(jīng)與中石油簽訂“照付不議”供氣合同。

案例二：

中威公司訴蒼梧縣人民政府管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛一案。中威公司于2010年4月23日取得蒼梧縣管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，在該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)未被撤銷(xiāo)的情況下，蒼梧縣政府在2013年2月25日又將該地管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給第三人中金公司。再審法院最高院作出（2015）行監(jiān)字第2035號(hào)《行政裁定書(shū)》，認(rèn)為“一、二審法院確認(rèn)被訴行政行為違法，并無(wú)不當(dāng)。但是，被訴行政行為違法，并不必然撤銷(xiāo)該行政行為。”所以，裁定維持一、二審判決，駁回中威公司再審申請(qǐng)。

最高院判決的法律依據(jù)：《行政訴訟法司法解釋?zhuān)?000年）》第58條。

最高院判決的事實(shí)依據(jù)：“本案中，首先，中金公司在簽訂《特許經(jīng)營(yíng)合同》后已經(jīng)基本完成市政管道鋪設(shè)，基本建成管道燃?xì)忾T(mén)站等管道燃?xì)夤庠O(shè)施，并已取得梧州市市政局試運(yùn)行的批復(fù)，可見(jiàn)中金公司對(duì)工程已有大量投入，燃?xì)夤?yīng)也已進(jìn)入試運(yùn)行階段，部分轄區(qū)內(nèi)的居民開(kāi)始接受供氣。若撤銷(xiāo)該合同，將導(dǎo)致已使用燃?xì)獾挠脩?hù)暫停用氣，延后尚未使用燃?xì)獾木用竦挠脷鈺r(shí)間，影響居民的生活；其次，若撤銷(xiāo)該合同，中威公司如無(wú)法接收中金公司已建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施，將導(dǎo)致工程重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)市政資源，增加社會(huì)管理成本；最后，從燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)的速度和進(jìn)度來(lái)看，中金公司明顯優(yōu)于中威公司，更符合政府行政管理目的，更有利實(shí)現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益。”

在理論法學(xué)中，公共利益基本上是一個(gè)不能被正確界定的概念，猶如普洛透斯的臉。各有各的說(shuō)法，各有各的道理。我國(guó)學(xué)者余少祥更是直言：“公共利益是一個(gè)古老而又常新的話題，是一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念，是一個(gè)奇特、混亂且無(wú)法丟棄的筐。”相較于此，德國(guó)法學(xué)家耶林的認(rèn)識(shí)要稍微清晰一點(diǎn)，他認(rèn)為：“公共利益在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身權(quán)威、威嚴(yán)這樣一個(gè)單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰(shuí)都能感受到得到，誰(shuí)都能理解得到的非?，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益，即一種能夠保證和維持個(gè)人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益。”

雖然在法學(xué)理論中，公共利益是模糊的，是允許被爭(zhēng)論的，但是在司法適用之中，公共利益應(yīng)當(dāng)是確定的，能夠作為司法裁判的依據(jù)，能夠?qū)崿F(xiàn)法制統(tǒng)一，能夠維護(hù)法律權(quán)威。此也就意味著，司法實(shí)務(wù)之中公共利益的確定，主要是依靠法官在自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合每個(gè)案件的具體情況作出合理界定。這樣我們就能夠看出，在兩個(gè)最高院的相關(guān)司法判例中，均對(duì)公共利益作出了闡述，但闡述卻是完全不一樣的。如在益民公司案件中，最高院認(rèn)為及時(shí)取得“西氣東輸”的氣源開(kāi)口是公共利益；又如在中威公司案件中，最高院認(rèn)為中金公司的實(shí)際投入已經(jīng)形成并開(kāi)始供氣，已經(jīng)與公共利益發(fā)生緊密聯(lián)系。

本文認(rèn)為，在管道天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)案件中，對(duì)公共利益的判斷應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的指標(biāo)：

一是氣源指標(biāo)。國(guó)家設(shè)立天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的目的之一就是為了引進(jìn)管道天然氣，能夠讓用戶(hù)早日享受到管道天然氣的種種便利。在一般情況下，通過(guò)LNG釋放站或CNG槽車(chē)運(yùn)輸?shù)姆绞教峁庠吹?，?yīng)當(dāng)說(shuō)都不是最優(yōu)氣源方案。

二是服務(wù)指標(biāo)。享有管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)所有用戶(hù)提供普遍服務(wù)，這也是《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的基本要求。

三是價(jià)格指標(biāo)。天然氣工程是一項(xiàng)民生工程，與地方人民群眾的生產(chǎn)、生活及企業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，需要燃?xì)馄髽I(yè)提供物美價(jià)廉的天然氣。過(guò)高的價(jià)格不但會(huì)增加人民群眾的生活成本，還會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低企業(yè)生存能力和競(jìng)爭(zhēng)力。

四是保供指標(biāo)。燃?xì)鈶?yīng)當(dāng)能夠一年365天持續(xù)的供應(yīng)天然氣，否則將極大影響到當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活的各類(lèi)活動(dòng)。

五是管理指標(biāo)。天然氣具有易燃易爆的特性，需要燃?xì)馄髽I(yè)具備相當(dāng)?shù)墓芾砟芰?。否則，安全隱患將層出不窮。

在這五大指標(biāo)之中，氣源指標(biāo)無(wú)疑是最為關(guān)鍵的指標(biāo)，其不但解決了管道天然氣的氣源問(wèn)題，還直接決定了剩余四個(gè)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。燃?xì)馄髽I(yè)一旦獲得氣源，即意味著其具備一定經(jīng)營(yíng)實(shí)力，繼而意味著其在服務(wù)和管理能力上不弱。同時(shí)，因?yàn)榻鉀Q了氣源的問(wèn)題，其在價(jià)格和保供上也將具備較為明顯的優(yōu)勢(shì)。（編者評(píng)：天然氣市場(chǎng)供大于求的現(xiàn)狀，使得僅有氣源的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不再是大殺器了）需要注意的是，判斷燃?xì)馄髽I(yè)是否具備維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的能力，單純的依據(jù)客觀能力判斷是不足行的，還需要考慮主觀意愿。燃?xì)馄髽I(yè)只有在客觀上具備能力，主觀上愿意依靠這些能力向用戶(hù)供氣才是最有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的。

在公共利益之下，燃?xì)馄髽I(yè)的力量是羸弱的，其身價(jià)性命幾乎全掌握在法官的自由裁量權(quán)之下。燃?xì)馄髽I(yè)唯有不斷提高經(jīng)營(yíng)管理能力，真真切切為老百姓做實(shí)事，最大程度增進(jìn)公共利益，方有可能在管道天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)戰(zhàn)中立于不敗之地?；诖耍疚恼J(rèn)為燃?xì)馊細(xì)饪梢圆扇〔呗杂枰詰?yīng)對(duì)：

一是切忌投機(jī)心理。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性、壟斷性、稀缺性、流轉(zhuǎn)性的四大特點(diǎn)。（編者注：物權(quán)法定，對(duì)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是否是用益物權(quán)這一點(diǎn)尚有爭(zhēng)議。）也正是由于這些特點(diǎn)，一些燃?xì)馄髽I(yè)萌生了投機(jī)心理，希望通過(guò)出讓管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式來(lái)獲取暴利。具體的操作模式是先想方設(shè)法爭(zhēng)取到管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，并象征性的作些投入，基本上就是待價(jià)而沽，坐收漁翁之利?？梢哉f(shuō)，擁有投機(jī)心理的燃?xì)馄髽I(yè)不在少數(shù)，他們?cè)讷@得管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，未能按照《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》的約定進(jìn)行建設(shè)，極大的影響了地方上的天然氣利用。在這種情況之下，地方政府很可能會(huì)出于公共利益目的，強(qiáng)行引進(jìn)第二家燃?xì)馄髽I(yè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，地方政府引進(jìn)第二家 燃?xì)馄髽I(yè)的確存在著錯(cuò)誤，但是這種錯(cuò)誤的根本目的還是在于維護(hù)公共利益。所以，人民法院作出確認(rèn)行政行為違法，但不撤銷(xiāo)的規(guī)定也就不足為奇了。

二是提升服務(wù)能力。燃?xì)馄髽I(yè)在獲得管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，一方面意味著其享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面意味著其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)供氣的義務(wù)。義務(wù)的承擔(dān)，無(wú)疑是以能力為前提?？陀^來(lái)說(shuō)，并不是所有享有管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)都具備全方位的服務(wù)能力，因?yàn)檫@些能力包括資金能力、技術(shù)能力、人力能力、管理能力、氣源能力、運(yùn)輸能力、調(diào)度能力、建設(shè)能力、服務(wù)能力等等。在一些能力不具備或者較弱的時(shí)候，即意味著在增進(jìn)公共利益之上的能力不足，那么也將為相關(guān)訴爭(zhēng)的敗訴留下重大隱患。當(dāng)燃?xì)馄髽I(yè)出現(xiàn)能力不足之時(shí)，似乎只有兩條路可以走，一條是銳意進(jìn)取，克服困難，不斷提升服務(wù)能力，另一條則是適時(shí)退出燃?xì)馐袌?chǎng)。

三是重視法律維權(quán)。在某些極個(gè)別情況下，燃?xì)馄髽I(yè)一心一意發(fā)展天然氣業(yè)務(wù)，不斷提升服務(wù)能力，為地方天然氣綜合利用作出重大貢獻(xiàn)，仍有可能遭遇到地方政府的不當(dāng)干預(yù)。在這種情況之下，燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)當(dāng)敢于拿起法律武器來(lái)維權(quán)，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。公共利益雖然不易確定，但并不是無(wú)邊無(wú)際的。政府雖然權(quán)力很大，但依法行政是其基本要求。以前文的兩個(gè)案例來(lái)說(shuō)，第一個(gè)案例的判決應(yīng)當(dāng)說(shuō)具有合理性，第二個(gè)案例判決的合理性則值得商榷，因?yàn)槠鋵?duì)公共利益的界定基本上可以概括為四個(gè)方面，分別是先期已有投資、已經(jīng)供氣、重復(fù)建設(shè)、服務(wù)能力強(qiáng)。對(duì)于已有投資的問(wèn)題，接管企業(yè)可以通過(guò)作價(jià)的方式予以補(bǔ)償；對(duì)于已經(jīng)供氣的問(wèn)題，接管企業(yè)完全可以繼續(xù)供氣；對(duì)于重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，接管企業(yè)可以繼續(xù)加以利用；對(duì)于服務(wù)能力強(qiáng)的問(wèn)題，本身就是一個(gè)不明確的概念。據(jù)此可知，燃?xì)馄髽I(yè)充分運(yùn)用好法律，依然有可能在維權(quán)中爭(zhēng)取更大的勝算。

綜上所述，公共利益下的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)訴爭(zhēng)給燃?xì)馄髽I(yè)帶來(lái)了一定的不確定性，這種不確定性主要是由于公共利益的不確定性所致。面對(duì)這么一張普洛透斯的臉，燃?xì)馄髽I(yè)唯有以不變應(yīng)萬(wàn)變方為上策。不變的是全心全意做好燃?xì)夥?wù)，不斷增進(jìn)公共利益。

參考文獻(xiàn)：

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【2】[意]莫諾·卡佩萊蒂編.福利國(guó)家與接近正義[M].徐俊祥譯.法律出版社,2000.67.