者按：今天的公號文章來自網(wǎng)友推薦，原始鏈接可點擊“閱讀原文”查看。這是一個發(fā)生在杭州蕭山大江東區(qū)域的燃氣特許經(jīng)營爭端，極具代表性和典型意義。這三篇文章，分別從不同側(cè)面深入剖析了大江東特許經(jīng)營之爭的背景，分析了特許經(jīng)營亂局給地方政府帶來的嚴重危害，并深入探討燃氣市場競爭與壟斷的關(guān)系。可以說，通過這個典型案例的解剖，可以深刻理解燃氣的特許經(jīng)營制度，特別推薦之。這是第三篇。

【特別聲明】

公號轉(zhuǎn)載該案例及分析，純屬研究探討，并不代表公號認同文章觀點，也不代表公號對文中涉及各方的評判及立場。

來源：新浪論壇

杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的燃氣特許經(jīng)營爭執(zhí)，在業(yè)內(nèi)也有議論。一方面，杭州燃氣集團有限公司（簡稱“杭燃集團”）是杭州中燃城市燃氣發(fā)展有限公司（簡稱“杭州中燃”）的供氣方，杭燃集團將浙江省網(wǎng)公司提供的天然氣輸送銷售給杭州中燃；另一方面，杭燃集團以引入競爭、降低企業(yè)用氣成本為由，強行進入杭州中燃特許經(jīng)營的大江東區(qū)域，欲為區(qū)內(nèi)用氣企業(yè)排管供氣，與杭州中燃直接展開競爭。

這樣的競爭格局，不禁引發(fā)了人們對燃氣行業(yè)的競爭與壟斷之間關(guān)系的重新思考。在管道燃氣實施特許經(jīng)營的制度框架下，是否還能開展管網(wǎng)鋪設(shè)的競爭？燃氣供氣合法競爭的邊界在哪里？在引入競爭時如何保護原特許經(jīng)營者的合法權(quán)益？究竟何種方式才能真正降低實體經(jīng)濟的用氣成本？

鋪設(shè)燃氣管網(wǎng)適合展開競爭嗎？

眼下，推進供給側(cè)改革降低實體經(jīng)濟成本成為各地的當(dāng)務(wù)之急。在本案例中，用氣企業(yè)的成本確實也是一個考量的維度，那么燃氣管網(wǎng)鋪設(shè)適合展開競爭嗎？

很顯然，這是一個偽命題。油氣管網(wǎng)屬于典型的自然壟斷行業(yè)，這種行業(yè)一般規(guī)模經(jīng)濟比較明顯，即規(guī)模愈大，生產(chǎn)成本就愈低，由一條管網(wǎng)供給特定地區(qū)的成本少于多條管網(wǎng)共同供給的成本。燃氣公司要向特定地區(qū)用戶輸送燃氣，最佳方式就是鋪設(shè)管道，而管道的鋪設(shè)成本是非常高的，但一旦鋪設(shè)完畢，向管道泵注入更多的燃氣則不需要更多的資金注入，以至于邊際成本趨向于零。如果多個企業(yè)之間進行競爭，勢必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源的大量浪費，而浪費的社會成本最終還是由燃氣用戶承受。

在本案例中，杭燃集團與杭州中燃進行的是絕對同業(yè)競爭，亦從事管道燃氣的輸配送業(yè)務(wù)，這不僅會造成社會資源的重復(fù)浪費，而且為現(xiàn)行法律所嚴格禁止。因為管道燃氣供應(yīng)服務(wù)依托于門站、調(diào)壓站、管網(wǎng)等燃氣基礎(chǔ)設(shè)施，具有網(wǎng)絡(luò)型特征，需要期初對管道網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)進行巨額投資，如果不賦予杭州中燃排他性的經(jīng)營權(quán)，則無異于置杭州中燃于死地，這樣不僅直接損害了杭州中燃的利益，也最終會損害大江東區(qū)域廣大燃氣用戶的利益。今后將再也沒有社會資本愿意作此巨額的基礎(chǔ)設(shè)施投資，燃氣行業(yè)將會回到政府補貼的老路上來。

杭燃集團作為杭州市區(qū)（不含蕭山、余杭區(qū)）的特許經(jīng)營者，應(yīng)該對特許經(jīng)營制度感同身受，如果缺乏對特許經(jīng)營制度必要的尊重，今天杭燃集團可以進入大江東區(qū)域展開競爭，明日其他競爭者也可以進入杭州市區(qū)開展供氣。

燃氣供應(yīng)該如何引入競爭？

管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)作為一種政府或有權(quán)部門依法保障的專營權(quán)，其本質(zhì)上是排他性的，其他的競爭者如果在劃定的特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)向終端用戶進行管道燃氣的輸配、銷售，則應(yīng)視為侵犯特許經(jīng)營者專營權(quán)的行為。

但是，這不意味著在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)不能引入競爭者。筆者認為，應(yīng)該視新進入的競爭者的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)定位而有所不同。如果新的競爭者與原特許經(jīng)營者進行絕對同業(yè)競爭，如前所述，這是社會資源的巨大浪費，也是對特許經(jīng)營制度根本性的背離。

但如果新加入的競爭者并不是另行鋪設(shè)燃氣管網(wǎng)，進行管道燃氣的輸配送及供氣業(yè)務(wù)，而只是建立了壓縮天然氣站或者供應(yīng)液化天然氣。由于法律上并無對非管道燃氣輸送及供應(yīng)業(yè)務(wù)的強制性規(guī)定，根據(jù)“法無禁止即可為”的法理原則，這種競爭者的引入在法律上不存在障礙，同時也將會真正有利于用戶氣源的補充，并有助于氣價的調(diào)控。對于原特許經(jīng)營者而言，這也是一個平等的競爭舞臺，完全可以在其中同臺競技，如能在競爭中幫助企業(yè)降低用氣成本將是各方乃至社會的共贏格局。

在引入競爭時如何保護原特許經(jīng)營者的利益？

誠如前文所述，如果新的競爭者以非管道輸送的方式供應(yīng)天然氣的，引進新的競爭者存在一定的可行性及必要性，但如果不設(shè)門檻，允許競爭者自由競爭，仍然會對市場的發(fā)展帶來不良后果。

對于特許經(jīng)營者而言，因為政府授予其的是排他性的經(jīng)營權(quán)，基于這種信賴，特許經(jīng)營者進行了巨額的管道投資，例如杭州中燃取得特許經(jīng)營權(quán)后，已先后投資逾12億元，建設(shè)各類燃氣管道1200余公里?，F(xiàn)在如果允許其他競爭者介入，對原投資者的傷害是巨大的，政府必須要建立合理的利益保護機制。該機制至少應(yīng)包含以下一些原則：

一是嚴格適用前提。引進競爭者，作為對現(xiàn)有特許經(jīng)營制度的一種補正，應(yīng)以“必要”為前提。筆者認為，引入競爭至少要滿足如下前提條件：特許經(jīng)營者的氣源供給嚴重不足，并且在較長的時間內(nèi)氣源供給得不到有效保證，且無可替代氣源，并對用戶的生產(chǎn)經(jīng)營造成重大影響的。同時，建議賦予特許經(jīng)營者對競爭者的選擇、氣價的確定上享有一定的建議權(quán)，例如作為上游供氣方介入下游市場就不適宜。當(dāng)然競爭者準入時還應(yīng)獲得同級行業(yè)主管部門的燃氣經(jīng)營許可。

二是明確供氣模式。競爭者在準入時需作出承諾，只能開展非管道燃氣輸送和供應(yīng)，不得另行鋪設(shè)輸配終端用戶的燃氣管道。對于違反承諾的，需建立相應(yīng)懲罰機制，避免競爭者無視競爭規(guī)則，造成無序競爭。

三是確立補償機制。對于原特許經(jīng)營者，因新進入的競爭者的供氣行為而導(dǎo)致的投資閑置帶來的直接損失（含鋪設(shè)該段管網(wǎng)的投資成本及固定投資的收益），新進入的競爭者應(yīng)在一定程度上進行分擔(dān)，明確相應(yīng)的補償機制，以彌補特許經(jīng)營者在本段的投資及收益損失。

推行省級直供才是降低企業(yè)用氣成本的解決之道

當(dāng)下，實體經(jīng)濟面臨較大困難，為企業(yè)減負降低成本為各級政府所關(guān)注。具體到燃氣行業(yè)，如何為企業(yè)降低用氣成本？如前文所述，引入非管輸供氣的競爭是方式之一，但從規(guī)模經(jīng)濟的角度考慮，減少中間環(huán)節(jié)降低供氣成本才是上策。

實施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，存在多層次輸配管網(wǎng)體系是造成浙江管道氣價格居高不下的重要原因。以大江東的終端用戶為例，天然氣到達浙江省門站后，逐級經(jīng)歷了浙江省網(wǎng)、杭燃集團管網(wǎng)，才能由杭州中燃配送到終端用戶，管輸費的層層加碼就推高了天然氣的銷售價格。

有媒體曾對浙江省網(wǎng)有過這么一個評價：最強力的環(huán)網(wǎng)規(guī)劃卻對應(yīng)著鄰省三分之一的用氣量，提供了遠高于周邊地區(qū)的銷售氣價卻陷入長期虧損泥潭，部分早已具備接入國家主干網(wǎng)條件的市縣卻由于省級管線建設(shè)的滯后遲遲未能通氣。“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式橫亙在上下游之間，形成一道比國家主干網(wǎng)更堅固的壟斷屏障。

誠然，要實施浙江天然氣省網(wǎng)體制的改革并非一日之功，但對杭燃集團的“東施效顰”正本清源應(yīng)是可以早日實現(xiàn)。杭燃集團模仿浙江省網(wǎng)模式，要求進入杭州區(qū)域的天然氣必須進入其高壓管網(wǎng)，由其加收0.3元每方的管輸費后再轉(zhuǎn)輸給余杭、富陽、蕭山等地。盡管浙江省網(wǎng)的主干管早已通至大江東區(qū)域，杭州中燃直通浙江省網(wǎng)的條件完全具備，但大江東企業(yè)還是只能望氣興嘆。

浙江省政府專題會議紀要【2011】31號文曾對浙江的天然氣體制明確指出：“所有入浙的各種氣源統(tǒng)一進入省級管網(wǎng)，實行兩級銷售市場，即由省級管網(wǎng)直供城市燃氣，以降低用氣成本。”以大江東區(qū)域年用氣量約8000萬立方米計算，如果真正落實省政府會議紀要，浙江省網(wǎng)直通杭州中燃，僅節(jié)約杭燃集團的管輸費就可以為企業(yè)節(jié)約數(shù)千萬元的用氣成本。

以緊挨杭州的紹興地區(qū)為例，其工業(yè)用戶氣價比杭州蕭山地區(qū)要低很多，究其原因，除了管道建設(shè)成本因為地區(qū)差別而稍有差異外，更重要的因素是紹興地區(qū)是執(zhí)行了上述省政府會議紀要精神，直接從浙江省網(wǎng)接入管道，減少了不必要的市網(wǎng)環(huán)節(jié)。

中央政府顯然也已經(jīng)意識到了這個問題。8月31日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，明確指出：減少供氣中間環(huán)節(jié)。積極推進體制機制改革，減少供氣層級。天然氣主干管網(wǎng)可以實現(xiàn)供氣的區(qū)域，不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷等名義，增設(shè)供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本；對沒有實質(zhì)性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務(wù)的加價，要盡快取消。杭燃集團加收的管輸費顯然是不符合該文件要求的，大江東企業(yè)降低用氣成本的春天快要到了。

另：近日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，其中指出：國有企業(yè)所屬子企業(yè)發(fā)生重大問題，造成重大資產(chǎn)損失或造成嚴重不良后果的，以及未按規(guī)定進行可行性研究或風(fēng)險分析，未按規(guī)定履行決策和審批程序擅自投資，造成資產(chǎn)損失，實行重大責(zé)任終身追究制度。杭燃集團及其子公司強行進入杭州中燃的特許經(jīng)營區(qū)域排管建設(shè)，一是在已有燃氣管網(wǎng)的基礎(chǔ)上重復(fù)投資建設(shè)，固定資產(chǎn)投資的決策存在重大問題；二是違法強行介入杭州中燃的特許經(jīng)營區(qū)域排管，引發(fā)社會群體事件和埋設(shè)安全事故隱患。一旦造成嚴重不良后果，國企經(jīng)營管理有關(guān)人員將終身為此承擔(dān)責(zé)任。