（作者簡(jiǎn)介：林曉東，大成律師事務(wù)所律師，國(guó)家發(fā)改委中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事、中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)投融資專業(yè)委員會(huì)顧問、中國(guó)投資協(xié)會(huì)項(xiàng)目投融資委員會(huì)專家、中國(guó)國(guó)際工程咨詢協(xié)會(huì)專家，長(zhǎng)期專注于片區(qū)開發(fā)、政府投融資、PPP等項(xiàng)目。）

      生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD模式）的收入來源中是否可以包括土地出讓金，是當(dāng)前各地都十分關(guān)心的問題。筆者從多個(gè)EOD項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制中看到，土地出讓金作為收入來源（體現(xiàn)為反哺、返還、補(bǔ)貼、支付等不同的表達(dá)方式）都赫然在目。但是，就其合規(guī)性問題，多數(shù)項(xiàng)目主體都是在“摸著石頭過河”。故此，我們特將此問題進(jìn)行闡述如下。

        我們的觀點(diǎn)是：（1）首先，毫無置疑的是，EOD模式強(qiáng)調(diào)的是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺邏輯，此處的產(chǎn)業(yè)是指有經(jīng)營(yíng)性收益的產(chǎn)業(yè)，而不是以“征拆”和“通平”為內(nèi)核的土地收儲(chǔ)活動(dòng)，相應(yīng)的，土地出讓金也不能被認(rèn)定為產(chǎn)業(yè)收入。（2）其次，EOD模式目前并未明確禁止財(cái)政資金（顯然也包括土地出讓金）對(duì)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的支持。（3）第三，即便是運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行支持，也應(yīng)保持在合理的范圍內(nèi)、合規(guī)的使用方式上。我們對(duì)以上觀點(diǎn)做如下闡述：   

       我國(guó)生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國(guó)開行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），對(duì)EOD做了如下性質(zhì)認(rèn)定，即“公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，肥瘦搭配組合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理投融資渠道?！庇纱丝梢姡珽OD模式強(qiáng)調(diào)的是具有經(jīng)營(yíng)性收入的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺。環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)文也在EOD模式的定義中強(qiáng)調(diào)了，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的“產(chǎn)業(yè)鏈延伸”。盡管定義中并沒有具體明確產(chǎn)業(yè)的種類，但是，顯然土地收儲(chǔ)活動(dòng)無論如何也不能被認(rèn)定為“關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”。

       除上述文件外，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國(guó)開行在2020年和2021年陸續(xù)發(fā)布的《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》也都是強(qiáng)調(diào)了實(shí)體關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺機(jī)制，不再贅述。

       盡管EOD模式本身意在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺，但是，由于生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的特殊性，不能苛求每一個(gè)項(xiàng)目都能夠?qū)崿F(xiàn)收益對(duì)投入的反哺，財(cái)政資金給予適當(dāng)?shù)闹С郑瑢?duì)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施也是具有一定意義的。

      關(guān)于財(cái)政資金的支持，目前我國(guó)并沒有明確出臺(tái)文件予以支持。但是，從政策的字里行間，也可以看出一些端倪。例如，《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》中闡述，“試點(diǎn)實(shí)施單位切實(shí)加強(qiáng)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化融合實(shí)施。實(shí)施中可適當(dāng)優(yōu)化試點(diǎn)依托項(xiàng)目，加大產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度。”《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》中闡述，“實(shí)施中可適當(dāng)優(yōu)化試點(diǎn)依托項(xiàng)目，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政府資金‘零投入’”。由上述兩個(gè)內(nèi)容可以看出，既然是文件強(qiáng)調(diào)“加大”產(chǎn)業(yè)收益的反哺力度、“力爭(zhēng)”實(shí)現(xiàn)政府資金“零投入”，顯然就意味著如果無法實(shí)現(xiàn)“加大”和“力爭(zhēng)”目標(biāo)時(shí)，EOD項(xiàng)目仍然是可以實(shí)施的，那么，顯然就是隱含著財(cái)政資金可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹С帧?

       但是，2022年3月8日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于印發(fā)<生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）>的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)），對(duì)財(cái)政資金的支持進(jìn)行了禁止性規(guī)定，即，對(duì)于EOD項(xiàng)目，除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營(yíng)期間政府付費(fèi)，不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。當(dāng)然，目前這個(gè)規(guī)定也僅是適用于申報(bào)金融支持庫(kù)的項(xiàng)目，并非對(duì)全部的EOD項(xiàng)目而言。 但是從此文件可以看出，我國(guó)對(duì)于EOD模式實(shí)現(xiàn)實(shí)體產(chǎn)業(yè)足額反哺的政策導(dǎo)向已經(jīng)越來越明顯，各地在謀劃EOD項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)密切關(guān)注國(guó)家EOD模式政策的實(shí)時(shí)變化。

      所謂合理，是指EOD模式的本質(zhì)仍然是以經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)反哺為主，如果項(xiàng)目中的收入來源大部分來自于財(cái)政資金（尤其是土地出讓金），那么，EOD模式的本質(zhì)將被顛覆，此時(shí)將很可能被認(rèn)定為“以EOD模式之名、行財(cái)政兜底之實(shí)”。目前，我國(guó)很多EOD項(xiàng)目都是處于此種狀態(tài)——在項(xiàng)目中，經(jīng)營(yíng)性收入僅占很小部分，絕大部分仍然來自于土地出讓金的反哺或者返還。當(dāng)前國(guó)家對(duì)地方政府隱性債務(wù)（簡(jiǎn)稱“隱性債務(wù)”）的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不明晰，若項(xiàng)目大部分需要財(cái)政資金（尤其是預(yù)期土地出讓金）的支付，將可能被認(rèn)定為增加隱性債務(wù)。

      所謂合規(guī)，是指財(cái)政資金必須在合規(guī)的范圍內(nèi)支持，這種合規(guī)是多方面的，既涉及到不能形成隱性債務(wù)，也涉及到其他方面的財(cái)政規(guī)定，例如項(xiàng)目立項(xiàng)方面，納入財(cái)政預(yù)算安排和財(cái)政可承受方面，符合三年中期財(cái)政規(guī)劃要求的方面，績(jī)效考核方面等。

      財(cái)政資金支持的合理和合規(guī)，不僅對(duì)地方政府和項(xiàng)目主體的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響，從項(xiàng)目實(shí)施前端看，更是涉及到項(xiàng)目落地的問題。若合理性與合規(guī)性禁不起推敲和論證，那么，項(xiàng)目融資將難以完成，最終項(xiàng)目將無法順利落地，一切就都成了空中樓閣。

        綜上，EOD模式作為近兩年生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域新興的投融資模式，目前還處于政策有很多的不確定性、不具體化的情形下，各地盡管迫切需要開展生態(tài)環(huán)境治理業(yè)務(wù)，但是仍應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎謀劃項(xiàng)目，促進(jìn)項(xiàng)目的合法合規(guī)和落地性。