某區(qū)紀(jì)委監(jiān)委環(huán)保問責(zé)簡單泛化案

（2021年指導(dǎo)性案例第5號，總第5號）

　　【關(guān)鍵詞】

　　問責(zé)簡單泛化；規(guī)范問責(zé)；精準(zhǔn)問責(zé)

　　【執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點】

　　以習(xí)近平同志為核心的黨中央將問責(zé)作為全面從嚴(yán)治黨利器，推動失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)對問責(zé)的主體、程序、情形等作出了明確規(guī)定，黨中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的通知也強(qiáng)調(diào)“針對實踐中出現(xiàn)的問責(zé)不力、泛化簡單化等問題，著力提高黨的問責(zé)工作的政治性、精準(zhǔn)性、實效性”。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要深刻認(rèn)識到，能否做到規(guī)范精準(zhǔn)問責(zé)，考驗的是政治站位、工作作風(fēng)和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力，體現(xiàn)的是黨組織的權(quán)威和公信。在開展問責(zé)工作時，一定要做到調(diào)查取證細(xì)之又細(xì)、定性處理慎之又慎、自我約束嚴(yán)之又嚴(yán)，防止出現(xiàn)問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡單化等問題，力求取得問責(zé)一個、警醒一片、促進(jìn)一方工作的良好效果。同時，上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)督促指導(dǎo)，及時糾正問責(zé)不精準(zhǔn)、處理不平衡等問題，確保問責(zé)質(zhì)效。

　　【基本案情及處理結(jié)果】

　　2021年1月，某省生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組（以下簡稱督察組）在A市開展環(huán)保督察期間，該市B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委根據(jù)督察組移交的問題線索，在未按程序報請區(qū)委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情況下，對A市生態(tài)環(huán)境局B分局（系B區(qū)政府組成部門）黨組書記、局長張某等人啟動問責(zé)調(diào)查，共處置問題線索20批90件，問責(zé)88人次。其中，B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委認(rèn)定，張某對督察組移交、群眾反映的2020年5月以來某企業(yè)污水?dāng)_民、某餐館油煙污染、某店鋪嚴(yán)重噪聲污染等問題整治不力，應(yīng)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，決定以談話方式給予其誡勉問責(zé)；A市生態(tài)環(huán)境局B分局時任黨組成員、副局長王某分管上述工作，應(yīng)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在1個月內(nèi)因上述同類事由先后給予其6次問責(zé)（通報問責(zé)3次、書面誡勉問責(zé)1次、黨內(nèi)警告處分1次、免職問責(zé)1次）；對于2020年3月以來一直在外脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、未實際協(xié)管上述工作的三級主任科員鄭某、李某和四級主任科員鄧某，僅依據(jù)各自崗位職責(zé)，決定給予該3人黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)記大過處分。B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委在給予上述人員處理、處分前，未形成事實材料與其見面核對并聽取其陳述和申辯。

　　此后，省委巡視組在有關(guān)專項巡視中發(fā)現(xiàn)上述問責(zé)存在簡單泛化，未履行處理、處分所依據(jù)的事實材料應(yīng)當(dāng)同本人見面的程序等問題，并移交A市紀(jì)委監(jiān)委處理。A市紀(jì)委監(jiān)委按程序核查后，責(zé)令B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委及時依規(guī)依紀(jì)依法予以糾正。

　　【指導(dǎo)意義】

　　1.堅決防止和糾正問責(zé)不規(guī)范、不精準(zhǔn)等問題

　　本案中，B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委對張某、王某、鄭某、李某、鄧某等人的問責(zé)主要存在以下問題：

　　一是工作程序不規(guī)范。一方面是啟動問責(zé)調(diào)查程序不規(guī)范，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委違反《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第九條第一款之規(guī)定，在未報請區(qū)委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情況下，即對A市生態(tài)環(huán)境局B分局黨組書記、局長張某先行啟動問責(zé)調(diào)查。另一方面是處理、處分程序不規(guī)范，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委在給予相關(guān)人員處理、處分前，未履行處理、處分所依據(jù)的事實材料同本人見面的程序，違反了《中國共產(chǎn)黨章程》第四十三條、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第十一條第一款、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第三十五條第二款、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第五十一條第一款、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十三條等規(guī)定。

　　二是責(zé)任劃分不精準(zhǔn)。區(qū)紀(jì)委監(jiān)委在認(rèn)定張某、王某2人責(zé)任時，籠統(tǒng)定性為“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，未結(jié)合各自的崗位職責(zé)，準(zhǔn)確區(qū)分應(yīng)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　三是問責(zé)簡單泛化。區(qū)紀(jì)委監(jiān)委在1個月內(nèi)對王某進(jìn)行了6次“湊數(shù)式”問責(zé)，對在污染問題發(fā)生前即已在外脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、并未實際協(xié)管相關(guān)工作的鄭某、李某、鄧某濫用問責(zé)，存在重復(fù)問責(zé)、簡單問責(zé)、泛化問責(zé)的問題，損害了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

　　2.進(jìn)一步推動問責(zé)工作規(guī)范化、精準(zhǔn)化

　　執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中，應(yīng)當(dāng)規(guī)范精準(zhǔn)問責(zé)，堅決防止出現(xiàn)以下問責(zé)泛化、簡單化問題：一是在問責(zé)對象上，問下不問上，過多指向基層干部；二是在問責(zé)程序上，求快不求準(zhǔn)，隨意簡省調(diào)查流程；三是在問責(zé)處理上，簡單粗暴，搞“一刀切”；四是在問責(zé)效果上，只問責(zé)不管理，依賴問責(zé)推動工作。實踐中，有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)械理解和執(zhí)行上級督辦轉(zhuǎn)辦件“快查快處”要求，實施問責(zé)時責(zé)任不明、輕重不分，沒有做到因事、因責(zé)而異。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識到，嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法規(guī)范精準(zhǔn)問責(zé)，是推動紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義和必然要求。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定，既要查清具體事實、分清責(zé)任、嚴(yán)肅問責(zé)；又要區(qū)別情況、體現(xiàn)政策，做到規(guī)范精準(zhǔn)問責(zé)。實踐中，要把握好以下兩個方面的核心要求：

　　一是要堅持實事求是。必須以事實為依據(jù)，以紀(jì)法為準(zhǔn)繩，不得因上級領(lǐng)導(dǎo)作出指示要求或者上級部門提出處理建議，就不進(jìn)行審查調(diào)查、不尊重客觀事實，簡單機(jī)械地按照上級要求或處理建議進(jìn)行問責(zé)，甚至出現(xiàn)生拉硬拽、刻意拔高等問責(zé)不規(guī)范、不精準(zhǔn)情形。問責(zé)決定作出后，發(fā)現(xiàn)問責(zé)事實認(rèn)定不清楚、證據(jù)不確鑿、依據(jù)不充分、責(zé)任不清晰、程序不合規(guī)、處理不恰當(dāng)，或者存在其他不應(yīng)當(dāng)問責(zé)、不精準(zhǔn)問責(zé)情況的，應(yīng)當(dāng)及時予以糾正，這也是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作堅持實事求是原則的具體體現(xiàn)。本案中，B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委在依規(guī)依紀(jì)依法糾正上述問責(zé)簡單泛化問題時，對于不應(yīng)給予黨紀(jì)、政務(wù)處分的人員，按程序作出了撤銷處分的決定；對于不應(yīng)通報問責(zé)的，作出了撤銷通報問責(zé)的決定，并在原來的通報范圍內(nèi)予以糾正和澄清；對于不應(yīng)予以誡勉問責(zé)的，按照原來采取誡勉問責(zé)的方式予以糾正（其中，書面誡勉問責(zé)的，按程序作出撤銷誡勉問責(zé)的決定；以談話方式給予誡勉問責(zé)的，也采取了書面方式予以糾正）；對于誡勉問責(zé)已通報同級黨委組織部門的，在作出撤銷誡勉問責(zé)決定時及時通報了該組織部門。

　　二是要準(zhǔn)確認(rèn)定責(zé)任。按照“權(quán)責(zé)一致、錯責(zé)相當(dāng)”的原則，依據(jù)紀(jì)法規(guī)定、崗位職責(zé)，精準(zhǔn)界定哪些人應(yīng)負(fù)責(zé)任、應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，分清主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，區(qū)分相關(guān)責(zé)任人任職期間是履職盡責(zé)、還是不履職或不正確履職，避免畸輕畸重、尺度不一。對于沒有造成惡劣影響或嚴(yán)重后果，未達(dá)到問責(zé)程度的，可給予提醒、批評教育等處理，不能簡單以問責(zé)代替管理。

　　此外，對于受到問責(zé)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出申訴的辦理時限問題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面把握：一是對于采取非紀(jì)律處分方式實施問責(zé)的，作出問責(zé)決定的黨組織接到書面申訴后，應(yīng)當(dāng)在1個月內(nèi)作出申訴處理決定，并以書面形式告知提出申訴的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織等單位；二是對于采取紀(jì)律處分方式實施問責(zé)的，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序執(zhí)行，即應(yīng)當(dāng)按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第五十九條等規(guī)定，在受理申訴后3個月內(nèi)作出復(fù)議復(fù)查決定，并告知提出申訴的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織等單位。

　　【相關(guān)條款】

　　《中國共產(chǎn)黨章程》（2017年10月24日）

　　第四十三條 黨組織對黨員作出處分決定，應(yīng)當(dāng)實事求是地查清事實。處分決定所依據(jù)的事實材料和處分決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。如果本人對處分決定不服，可以提出申訴，有關(guān)黨組織必須負(fù)責(zé)處理或者迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓。對于確屬堅持錯誤意見和無理要求的人，要給以批評教育。

　　《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年8月18日）

　　第三十七條 違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員的區(qū)分：

　?。ㄒ唬┲苯迂?zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

　?。ǘ┲饕I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

　?。ㄈ┲匾I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

　　本條例所稱領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，包括主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。

　　《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年8月25日）

　　第三條 黨的問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：

　?。ㄒ唬┮酪?guī)依紀(jì)、實事求是；

　?。ǘ┦ж?zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)；

　?。ㄈ?quán)責(zé)一致、錯責(zé)相當(dāng)；

　　（四）嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重；

　?。ㄎ澹颓氨押?、治病救人；

　?。┘w決定、分清責(zé)任。

　　第六條第一款 問責(zé)應(yīng)當(dāng)分清責(zé)任。黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　第九條第一款 發(fā)現(xiàn)有本條例第七條所列問責(zé)情形，需要進(jìn)行問責(zé)調(diào)查的，有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審批，及時啟動問責(zé)調(diào)查程序。其中，紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)對同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織及其主要負(fù)責(zé)人啟動問責(zé)調(diào)查，應(yīng)當(dāng)報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

　　第十一條第一款 查明調(diào)查對象失職失責(zé)問題后，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)撰寫事實材料，與調(diào)查對象見面，聽取其陳述和申辯，并記錄在案；對合理意見，應(yīng)當(dāng)予以采納。調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)在事實材料上簽署意見，對簽署不同意見或者拒不簽署意見的，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)作出說明或者注明情況。

　　第十二條 問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由有管理權(quán)限的黨組織作出。

　　對同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織，紀(jì)委和黨的工作機(jī)關(guān)報經(jīng)同級黨委或者其主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以采取檢查、通報方式進(jìn)行問責(zé)。采取改組方式問責(zé)的，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序執(zhí)行。

　　對同級黨委管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委和黨的工作機(jī)關(guān)報經(jīng)同級黨委或者其主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以采取通報、誡勉方式進(jìn)行問責(zé)；提出組織調(diào)整或者組織處理的建議。采取紀(jì)律處分方式問責(zé)的，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序執(zhí)行。

　　第二十條 問責(zé)對象對問責(zé)決定不服的，可以自收到問責(zé)決定之日起1個月內(nèi)，向作出問責(zé)決定的黨組織提出書面申訴。作出問責(zé)決定的黨組織接到書面申訴后，應(yīng)當(dāng)在1個月內(nèi)作出申訴處理決定，并以書面形式告知提出申訴的黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織。

　　申訴期間，不停止問責(zé)決定的執(zhí)行。

　　第二十一條第一款 問責(zé)決定作出后，發(fā)現(xiàn)問責(zé)事實認(rèn)定不清楚、證據(jù)不確鑿、依據(jù)不充分、責(zé)任不清晰、程序不合規(guī)、處理不恰當(dāng)，或者存在其他不應(yīng)當(dāng)問責(zé)、不精準(zhǔn)問責(zé)情況的，應(yīng)當(dāng)及時予以糾正。必要時，上級黨組織可以直接糾正或者責(zé)令作出問責(zé)決定的黨組織予以糾正。

　　《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2020年12月25日）

　　第三十五條第二款 處理、處分所依據(jù)的事實材料應(yīng)當(dāng)同本人見面。處理、處分的決定應(yīng)當(dāng)向本人宣布，并寫明黨員的申訴權(quán)以及受理申訴的組織等內(nèi)容。事實材料和決定應(yīng)當(dāng)由本人簽署意見，對簽署不同意見或者拒不簽署意見的，應(yīng)當(dāng)作出說明或者注明情況。

　　《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（2018年12月28日）

　　第五十一條第一款 查明涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題后，審查調(diào)查組應(yīng)當(dāng)撰寫事實材料，與被審查調(diào)查人見面，聽取意見。被審查調(diào)查人應(yīng)當(dāng)在事實材料上簽署意見，對簽署不同意見或者拒不簽署意見的，審查調(diào)查組應(yīng)當(dāng)作出說明或者注明情況。

　　第五十九條 對不服處分決定的申訴，由批準(zhǔn)或者決定處分的黨委（黨組）或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理；需要復(fù)議復(fù)查的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后受理。

　　申訴辦理部門成立復(fù)查組，調(diào)閱原案案卷，必要時可以進(jìn)行取證，經(jīng)集體研究后，提出辦理意見，報紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者紀(jì)委常委會會議研究決定，作出復(fù)議復(fù)查決定。決定應(yīng)當(dāng)告知申訴人，抄送相關(guān)單位，并在一定范圍內(nèi)宣布。

　　堅持復(fù)議復(fù)查與審查審理分離，原案審查、審理人員不得參與復(fù)議復(fù)查。

　　復(fù)議復(fù)查工作應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)辦結(jié)。

　　《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（2020年6月20日）

　　第四十三條 作出政務(wù)處分決定前，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查認(rèn)定的違法事實及擬給予政務(wù)處分的依據(jù)告知被調(diào)查人，聽取被調(diào)查人的陳述和申辯，并對其陳述的事實、理由和證據(jù)進(jìn)行核實，記錄在案。被調(diào)查人提出的事實、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)予采納。不得因被調(diào)查人的申辯而加重政務(wù)處分。

　　第五十五條第二款 監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)或者下級監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分決定確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)及時予以糾正或者責(zé)令下級監(jiān)察機(jī)關(guān)及時予以糾正。