山東省棗莊市中級人民法院

行 政 判 決 書

原告:棗莊市A燃氣有限公司

被告:棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府

第三人：棗莊B有限公司

原告棗莊市A燃氣有限公司（以下簡稱A公司）因與被告棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府（以下簡稱臺兒莊區(qū)政府）、第三人棗莊B有限公司（以下簡稱B公司）特許經(jīng)營協(xié)議一案，向本院提起訴訟。

原告A公司訴稱,

2009年7月31日，棗莊市臺兒莊區(qū)建設局經(jīng)被告臺兒莊區(qū)政府授權，與棗莊市燃氣總公司簽訂了《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》。在該合同書中，臺兒莊區(qū)建設局代表被告，將臺兒莊區(qū)城區(qū)燃氣特許經(jīng)營權授予棗莊市燃氣總公司，期限為30年。同時約定棗莊市燃氣總公司在臺兒莊區(qū)注冊成立項目公司，負責特許經(jīng)營權的具體實施。取得上述特許經(jīng)營權后，棗莊市燃氣總公司控股設立棗莊市A燃氣有限公司，即本案原告，具體實施該特許經(jīng)營權，并一直履行至今。2015年7月20日，被告與第三人B公司簽訂了《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》，將臺兒莊城區(qū)燃氣特許經(jīng)營權授予第三人，暫停原告在臺兒莊城區(qū)外圍環(huán)狀管網(wǎng)的敷設。原告認為，2009年7月31日的《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》合法有效，原告作為項目公司具體實施并享有授予的燃氣特許經(jīng)營權。在該協(xié)議未依法解除的情況下，被告在2015年7月20日將臺兒莊城區(qū)燃氣特許經(jīng)營權再次授予第三人、并暫停原告城區(qū)外圍環(huán)狀管網(wǎng)的敷設，屬于擅自改變已生效的行政許可的行政行為，違反了法定程序，亦侵害了原告的合法權益。為維護自身合法權益，特提起訴訟，請求：依法撤銷被告在2015年7月20日與第三人簽訂的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》；判決本案訴訟費由被告承擔。

被告臺兒莊區(qū)政府答辯稱，

一、原告訴訟主體不適格。原告訴請撤銷的協(xié)議行為與原告之間沒有法律上的利害關系。被告從未與原告訂立過合同或協(xié)議，所以2015年7月20日與第三人訂立的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》與本案原告無關。2009年7月31日的《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》是被告與案外人棗莊市燃氣總公司訂立的，不是與原告訂立的。無論原告與棗莊市燃氣總公司是什么關系，但都是獨立的法人單位，對外獨立享有民事權利、承擔民事責任。在對外民事法律關系主體上，原告不能代替或等同于棗莊市燃氣總公司。如果認為被告與第三人2015年7月訂立的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》改變了2009年經(jīng)營合同書的主體，侵犯了棗莊市燃氣總公司的利益，那么，只能是棗莊市燃氣總公司提起訴訟，而不是本案原告提起訴訟。

二、關于2009年被告與棗莊市燃氣總公司《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》變更情況。2012年11月，棗莊市燃氣總公司與X有限公司共同出資組建了“C有限責任公司”（下稱“C公司”）。同年12月7日，C公司與棗莊市政府訂立了《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，協(xié)議約定將臺兒莊城區(qū)燃氣經(jīng)營權特許給C公司，從而終止了2009年被告臺兒莊區(qū)政府與棗莊市燃氣總公司的特許經(jīng)營協(xié)議書，將臺兒莊區(qū)城區(qū)燃氣經(jīng)營權變更給C公司經(jīng)營，也是棗莊市燃氣總公司的意愿。后來，由于C公司投資不到位，不能優(yōu)先發(fā)展臺兒莊區(qū)管道燃氣工程，被告臺兒莊區(qū)政府于2015年6月16日書面通知C公司，解除了C公司在臺兒莊行政區(qū)域的城市燃氣特許經(jīng)營權。該協(xié)議解除與本案原告沒有利害關系，C公司也沒有在法定三個月內(nèi)起訴確認解除的效力。被告臺兒莊區(qū)政府在解除C公司的特許經(jīng)營權后，將燃氣特許經(jīng)營權授予了第三人。綜上，原告的起訴沒有事實及法律依據(jù)，請法院依法駁回其訴訟請求。

第三人B公司述稱，

原告主體不適格，不是行政行為相對人，與本案訴爭的行政行為沒有利害關系。被告與第三人根據(jù)發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法的規(guī)定》，于2015年7月20日簽訂的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》符合法律規(guī)定，合法有效，原告的起訴沒有事實和法律依據(jù)，應依法駁回。

經(jīng)審理查明，本案涉及三份燃氣特許經(jīng)營協(xié)議，其簽訂及履行情況如下：

第一份燃氣特許經(jīng)營協(xié)議為臺兒莊區(qū)政府授權的棗莊市臺兒莊區(qū)建設局作為甲方，棗莊市燃氣總公司作為乙方，雙方于2009年7月31日簽訂的《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》。在該合同書中，雙方就臺兒莊區(qū)城區(qū)管道燃氣特許經(jīng)營權進行了約定：“4.1甲方代表臺兒莊區(qū)人民政府，按本合同規(guī)定的時間和區(qū)域，將臺兒莊城區(qū)天然氣的特許經(jīng)營權授予乙方。4.2甲方按本合同授予乙方的特許經(jīng)營權具有獨占性，甲方保證不在同一區(qū)域范圍內(nèi)授予其他第三方天然氣特許經(jīng)營權。5.1甲方根據(jù)本合同授予乙方的特許經(jīng)營權的期限為三十年，從本合同生效之日起計算，除非根據(jù)本合同規(guī)定被提前終止。7.1本合同規(guī)定的特許經(jīng)營權的地域范圍為臺兒莊區(qū)城區(qū)（含運河古城恢復建設區(qū)域）、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。10.2甲方保證，將授予乙方臺兒莊區(qū)城區(qū)城市管道燃氣三十年特許經(jīng)營權，并且在同一區(qū)域內(nèi)將不再授予其他企業(yè)管道燃氣特許經(jīng)營權（本合同提前終止的除外）。10.6甲方的本次特許經(jīng)營權的授權得到臺兒莊區(qū)人民政府書面文件的確認。30.2乙方應當在本合同簽署生效后15日內(nèi)在臺兒莊區(qū)注冊成立項目公司，負責特許經(jīng)營權的具體實施。38.1因甲方履行行政管理職能對乙方進行行政處罰，或甲方撤銷乙方特許經(jīng)營權而產(chǎn)生的爭議，乙方如不服，應通過行政復議或行政訴訟方式解決。41.4除非導致本合同的解除，針對本合同的任何違約責任的追究及責任承擔，均不影響本合同之繼續(xù)履行。”2011年1月17日，臺兒莊區(qū)人民政府作出臺政字[2011]3號批復，同意了上述《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》。

為落實《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》30.2條“乙方應當在本合同簽署生效后15日內(nèi)在臺兒莊區(qū)注冊成立項目公司，負責特許經(jīng)營權的具體實施”之內(nèi)容，2009年8月21日，棗莊市燃氣總公司與棗莊華廈建筑工程有限公司簽訂《設立A燃氣有限公司出資協(xié)議書》，協(xié)議書約定：“通過友好協(xié)商，在臺兒莊區(qū)設立有限責任公司，共同開發(fā)臺兒莊區(qū)燃氣市場，經(jīng)營管道燃氣。一、申請設立的有限責任公司名稱擬定為“A燃氣有限公司”，四、……甲方（棗莊市燃氣總公司）承諾：無條件將區(qū)政府授予的臺兒莊城區(qū)管道天然氣30年特許經(jīng)營權轉(zhuǎn)至A燃氣有限公司（即項目公司）持有。”之后，棗莊市燃氣總公司與棗莊華廈建筑工程有限公司于2010年4月18日通過了《棗莊市A燃氣有限公司章程》，并于2010年9月14日取得“棗莊市A燃氣有限公司”營業(yè)執(zhí)照。原告A公司設立后，在經(jīng)營過程中取得了政府相關部門的相關批復手續(xù)。發(fā)展城市居民用戶3萬戶，使臺兒莊區(qū)城區(qū)氣化率達到75—85%。敷設了基本覆蓋臺兒莊城區(qū)的燃氣供氣管網(wǎng)，并保障了已有用戶的安全用氣。在2017年冬季燃氣供應保障與應急預案中，原告作為城區(qū)燃氣經(jīng)營公司，仍然是臺兒莊區(qū)政府辦公室成立的應急機構成員之一。

第二份燃氣特許經(jīng)營協(xié)議為棗莊市人民政府作為甲方，C燃氣有限責任公司作為乙方，雙方于2012年12月7日簽署的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》。協(xié)議約定：“3.1甲方與乙方簽署本特許經(jīng)營協(xié)議，將本協(xié)議約定的特許經(jīng)營權授予乙方。3.2本協(xié)議之特許經(jīng)營權有效期限為30年。3.3本協(xié)議之特許經(jīng)營權行使地域范圍為：棗莊市行政區(qū)域所轄市中區(qū)、嶧城區(qū)、臺兒莊區(qū)、薛城區(qū)及高新區(qū)（不包括海樂燃氣公司經(jīng)營區(qū)域）及乙方自行拓展的區(qū)域。3.4在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)建設、運營、維護市政管道燃氣設施、以管道輸送方式向用戶供應燃氣，提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業(yè)務等并收取費用；汽車加氣站的建設與經(jīng)營。”

2014年3月18日，棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府作為甲方，C燃氣有限責任公司作為乙方，雙方簽署了《優(yōu)先保障和加快發(fā)展臺兒莊城區(qū)管道燃氣協(xié)議書》。協(xié)議約定：“依據(jù)《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》和棗莊市《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，簽訂本補充協(xié)議。二、乙方承諾，（一）在棗莊市投資資金及氣源上優(yōu)先保障臺兒莊項目。四、違約責任，1、本協(xié)議乙方要嚴格遵守履行，主動接受甲方的監(jiān)督管理。如果承諾未能及時兌現(xiàn)，……甲方有權終止乙方在臺兒莊的特許經(jīng)營權，引進其他燃氣企業(yè)到臺兒莊經(jīng)營，乙方已投資資金由甲方指定評估單位評估，進行有償收購。”2015年5月7日，臺兒莊區(qū)政府向C公司發(fā)送《催告通知》，通知C公司30日內(nèi)完成承諾工程。2015年6月16日，臺兒莊區(qū)政府向C公司發(fā)送《解除合同通知書》，因C公司未完成承諾，決定終止其在臺兒莊區(qū)行政區(qū)域內(nèi)城市燃氣特許經(jīng)營權。C公司收到《解除合同通知》后，于2015年7月10日回函，認為根據(jù)2012年12月棗莊市人民政府與其簽署的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》之約定，特許經(jīng)營權不存在應予終止或解除之情形，應按協(xié)議約定執(zhí)行。

第三份燃氣特許經(jīng)營協(xié)議為棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府作為甲方，棗莊B有限公司作為乙方，雙方于2015年7月20日簽署的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》。A公司向臺兒莊區(qū)人民政府提交信息公開申請，于2017年11月27日獲悉該協(xié)議書。協(xié)議書約定：“3.1甲方與乙方簽署本特許經(jīng)營協(xié)議，將本協(xié)議約定的特許經(jīng)營權授予乙方。3.2本協(xié)議之特許經(jīng)營權有效期限為30年，自2015年7月20日至2045年7月20日。3.3本協(xié)議之特許經(jīng)營權地域范圍為：棗莊市臺兒莊區(qū)行政管轄區(qū)域，包括臺兒莊區(qū)的開發(fā)區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園及城區(qū)、鎮(zhèn)街等。9.2（5）暫停A在臺兒莊城區(qū)外圍環(huán)狀管網(wǎng)的敷設，A按照目前狀況維持原有用氣用戶（如金色花園、金桂小區(qū)、城市花園、康城小區(qū)、清御園大酒店、饞神大酒店、國豐鋁業(yè)等），待主管網(wǎng)建成時，甲方協(xié)調(diào)A并網(wǎng)事宜。”

本院認為，本案的焦點問題是：一、原告A公司是否為適格訴訟主體；二、原告請求撤銷被告與第三人2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》是否有事實及法律依據(jù)。

一、關于原告A公司是否為適格訴訟主體。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及與其他行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起行政訴訟。具體到本案，首先，在2009年7月31日簽訂的《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》中，臺兒莊區(qū)政府將城區(qū)燃氣特許經(jīng)營權授予了棗莊市燃氣總公司，并約定棗莊市燃氣總公司成立項目公司負責特許經(jīng)營權的具體實施。后設立的項目公司即為本案原告，原告作為特許經(jīng)營權的具體實施者，一直持續(xù)經(jīng)營至今。現(xiàn)2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》又將臺兒莊區(qū)行政管轄區(qū)域的開發(fā)區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園及城區(qū)、鎮(zhèn)街等燃氣特許經(jīng)營權授予第三人B公司，顯然與原告的經(jīng)營區(qū)域存在重合，必然會影響原告的特許經(jīng)營業(yè)務，該協(xié)議書與原告有利害關系。

其次，2009年7月31日簽訂的《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》項下的特許經(jīng)營權并未被終止。雖然在2012年12月7日簽署的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》中，棗莊市人民政府將相關區(qū)域燃氣特許經(jīng)營權授予C公司，但并未終止《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》項下的特許經(jīng)營權。在2014年《優(yōu)先保障和加快發(fā)展臺兒莊城區(qū)管道燃氣協(xié)議書》中，被告臺兒莊區(qū)政府也是將上述兩個特許經(jīng)營協(xié)議并列在一起作為依據(jù)的，且被告相關政府部門一直為原告的燃氣經(jīng)營業(yè)務辦理相關許可手續(xù)。原告與C公司是各自獨立的公司，且兩者特許經(jīng)營權來源于不同的政府授予協(xié)議，被告向C公司發(fā)送的《解除合同通知書》與本案原告無關。由此，被告提出2009年授予原告的特許經(jīng)營權被2012年授予C公司的特許經(jīng)營權取代或被《解除合同通知書》終止的觀點不能成立。

綜上，原告是《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》項下的特許經(jīng)營權的具體實施者，被告認為該特許經(jīng)營權被終止的理由不能成立，原告與2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》具有利害關系，是適格訴訟主體。

二、關于撤銷2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》是否有事實及法律依據(jù)。

首先，特許經(jīng)營權在時間及區(qū)域存在重合。2009年7月31日簽訂的《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》授予特許經(jīng)營權的期限為三十年，從本合同生效之日起計算；特許經(jīng)營權的地域范圍為臺兒莊區(qū)城區(qū)（含運河古城恢復建設區(qū)域）、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2015年7月20日簽署的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》授予特許經(jīng)營權有效期限為30年，自2015年7月20日至2045年7月20日；特許經(jīng)營權行使地域范圍為：棗莊市臺兒莊區(qū)行政管轄區(qū)域，包括臺兒莊區(qū)的開發(fā)區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園及城區(qū)、鎮(zhèn)街等。因此，上述兩個授予的特許經(jīng)營權在時間上存在重合，2015年7月20日至2039年7月31日；在授權區(qū)域上存在重合，都包括臺兒莊城區(qū)、開發(fā)區(qū)。

其次，違反了不得重復授權的約定及燃氣經(jīng)營許可企業(yè)嚴禁經(jīng)營區(qū)域、管網(wǎng)交叉重疊的規(guī)定。在《臺兒莊區(qū)城區(qū)天然氣項目特許經(jīng)營權合同書》10.2條中，被告保證在同一區(qū)域內(nèi)將不再授予其他企業(yè)管道燃氣特許經(jīng)營權，現(xiàn)被告又將臺兒莊區(qū)城區(qū)管道燃氣特許經(jīng)營權授予第三人B公司，明顯屬于重復授權，違反了雙方的約定，按第34.1條之約定，應及時改正。《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第八條對申請燃氣經(jīng)營許可條件作出了規(guī)定，其中（六）項：“申請的燃氣經(jīng)營類別和經(jīng)營區(qū)域，企業(yè)實施燃氣發(fā)展規(guī)劃的具體方案；管道燃氣經(jīng)營區(qū)域需由當?shù)厝細夤芾聿块T出具支持性文件或者依據(jù)有關規(guī)定簽訂合法有效的特許經(jīng)營協(xié)議”。結合山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于印發(fā)《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》的通知（魯建燃熱字〔2016〕13號）中，有嚴禁企業(yè)之間的經(jīng)營區(qū)域、管網(wǎng)交叉重疊安全管理要求，可以理解為企業(yè)的經(jīng)營區(qū)域存在交叉重疊屬于嚴厲禁止行為，將無法取得《燃氣經(jīng)營許可證》。而被告2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》將原告正常經(jīng)營的臺兒莊城區(qū)燃氣特許經(jīng)營權再次授予第三人B公司，顯然違反了山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法的要求。

再次，2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》違反法定程序。該協(xié)議書第1.1條有“根據(jù)國家發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年第25號令），由協(xié)議雙方按照法定程序在棗莊市臺兒莊區(qū)簽署本協(xié)議”?！痘A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》有特許經(jīng)營項目應當通過競爭方式選擇特許經(jīng)營者的規(guī)定，具體為：“第三條，本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。第十四條，縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。第十五條，實施機構根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。”2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》明確記載是根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》簽訂，但被告、第三人并未提交其雙方簽約是通過競爭方式選擇的結果，明顯違反相關程序。在山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于印發(fā)《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》的通知（魯建燃熱字〔2016〕13號）中，也有“凡未履行法定招投標程序或者其他有關規(guī)定程序、條件、時限的，一律不得簽訂特許經(jīng)營協(xié)議”的內(nèi)容，因此，2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》的簽署不符合程序要求。

綜上，2015年7月20日《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》存在對臺兒莊城區(qū)燃氣特許經(jīng)營權重復授權行為，且違反了須經(jīng)過競爭程序確定特許經(jīng)營者的相關程序規(guī)定，屬于依法應當撤銷的行政行為。但是被訴行政行為違法，并不必然撤銷該行政行為。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條規(guī)定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；本案中，B公司在簽訂《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》后，已經(jīng)在部分區(qū)域完成管道鋪設，進行燃氣經(jīng)營，若撤銷該協(xié)議，勢必會造成社會公共利益損失，不同程度影響居民用氣安全。因此，可確認違法，但不撤銷，由被告臺兒莊區(qū)政府從維護社會公共利益的角度，依法采取補救措施，保障好居民用氣和用氣安全，協(xié)調(diào)好A公司與B公司的經(jīng)營行為，切實解決A公司的實際問題。

綜上所述，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條、第六十三條第一款、第七十四條第一款（一）項、第七十六條之規(guī)定，判決如下：

一、確認被告棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府與第三人棗莊B有限公司在2015年7月20日簽訂的《城市燃氣特許經(jīng)營協(xié)議書》違法。

二、責令被告棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府在本判決生效后六個月內(nèi)采取補救措施。

案件受理費50元，由被告棗莊市臺兒莊區(qū)人民政府負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)提起上訴，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提交上訴狀副本，上訴于山東省高級人民法院。

審　判　長　　徐寶芬

審　判　員　　張昌民

人民陪審員　　孫晉禮

二〇一九年一月三十日

書　記　員　　趙倩文