2022年以來，國家政策頻頻發(fā)力，要求進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資。 《關于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》 （國辦發(fā)〔2022〕19號） 指出“有效盤活存量資產(chǎn)”，“規(guī)范有序推進政府和社會資本合作、探索促進盤活存量和改擴建有機結(jié)合等盤活方式?！?

2023年11月8日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、財政部 《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見 》 鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán) 。方達咨詢梳理發(fā)現(xiàn)，近年來，為了進一步盤活區(qū)域內(nèi)存量資產(chǎn)資源，緩解地方財政壓力，有不少國資平臺公司已經(jīng)創(chuàng)新性地通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)。

01

相關案例

一、 湖南振湘實業(yè)發(fā)展集團有限公司

湖南振湘實業(yè)發(fā)展集團有限公司（簡稱“振湘實業(yè)”） 大股東為 臨湘市國有資產(chǎn)服務中心 ，持股比例為100%。 成立于2019年8月23日， 所屬行業(yè)為土木工程建筑業(yè)，經(jīng)營范圍包含：許可項目:建設工程施工;建設工程設計;燃氣經(jīng)營;自來水生產(chǎn)與供應;船舶修理;水路普通貨物運輸;省際普通貨船運輸， 城市生活垃圾經(jīng)營性服務;城市建筑垃圾處置（清運） 等。

2023年7月12日， 湖南省招標投標監(jiān)管網(wǎng)發(fā)布 臨湘市 生活垃圾收轉(zhuǎn)運特許經(jīng)營權(quán) 項目 中標結(jié)果公示 ，中標供應商為湖南振湘實業(yè)發(fā)展集團有限公司，服務年限為 30年 ，合同金額為 10327.67萬元 。

二、重慶市綦江區(qū)東部新城開發(fā)建設有限公司

重慶市綦江區(qū)東部新城開發(fā)建設有限公司（簡稱“綦江東部公司”） 系重慶市綦江區(qū)國資委控股子公司，注冊資本2.22億人民幣。公司成立于2008年9月27日，區(qū)政府賦予綦江區(qū)東部新城開發(fā)建設有限公司綦江區(qū)境內(nèi)土地一級開發(fā)權(quán)；負責東部新城基礎設施建設的組織實施；從事建筑相關業(yè)務（憑資質(zhì)證書執(zhí)業(yè)）；房地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務。

研究發(fā)現(xiàn)，2023年10月23日， 重慶市綦江區(qū)新盛片區(qū)進行建 筑垃圾消納場建設項目10年特許經(jīng)營權(quán) 出讓，受讓單位是 重慶市綦江區(qū)東部新城開發(fā)建設有限公司 ，成交價格是68979萬元。

三、重慶市城市建設投資（集團）有限公司

重慶市城市建設投資（集團）有限公司（簡稱“重慶城投”） 成立于1993年2月26日，系重慶市國資委旗下政府投融資平臺公司。實繳資本200億人民幣。主要承擔重慶市基礎設施建設職責。截至2022年底，集團總資產(chǎn)1756億元，營收30.76億元，主體信用評級AAA。

2023年9月28日，重慶市公共資源交易網(wǎng)發(fā)布了 公租房特許經(jīng)營采購項目 。

據(jù)采購公告顯示，5個公租房項目采購人均為重慶市住房和城鄉(xiāng)建設委員會，項目內(nèi)容包括高新區(qū)康居西城公租房、沙坪壩區(qū)學府悅園公租房、渝北區(qū)空港樂園公租房、南岸區(qū)江南水岸公租房和北碚區(qū)兩江名居公租房共117453套可租賃住房。 2023年10月13日，康居西城 公租房住宅部分特許經(jīng)營項目 、兩江名居 公租房住宅部分特許經(jīng)營項目 、江南水岸公租房住宅部分特許經(jīng)營項目中標候選人公布，均為重慶市城市建投投資（集團）有限公司。 以下是成交信息：

康居西城公租房住宅部分特許經(jīng)營項目中標（成交）信息

兩江名居公租房住宅部分特許經(jīng)營項目中標（成交）信息

江南水岸 公租房 住宅部分 特許經(jīng)營 項目中標（成交）信息

四、江蘇平陵電動汽車服務有限公司

江蘇平陵電動汽車服務有限公司 成立于2021年3月9日，注冊資本3億元。系江蘇平陵建設投資集團有限公司二級子公司。

2023年9月，江蘇平陵電動汽車服務有限公司中標溧陽市 光伏新能源投資建設特許經(jīng)營 項目。

特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費180000萬元。本項目為擴大再生能源使用，擬利用黨政機關、學校、醫(yī)院、國有企業(yè)等相關單位建筑物屋頂鋪設分布式光伏電站。項目前期可用面積約90.8萬平米，目標安裝光伏總量約131.26MW，隨著基本建設項目的不斷投入，后期間可交付學校、醫(yī)院、園區(qū)更新以及高新區(qū)標準廠房(代建廠房)等項目屋頂在150萬平方米以上，目標安裝光伏總量約216.84MW。綜上，后期間政府控制的屋頂光伏資源約240.8萬平方米，目標安裝光伏總量為348.10MW。

五、長沙縣星城水利投資開發(fā)有限公司

長沙縣星城水利投資開發(fā)有限公司 成立于2011年12月16日，注冊資本1.25億元。由長沙縣星城發(fā)展集團有限公司100%持股。

2022年11月22日，長沙縣星城水利投資開發(fā)有限公司中標長沙市水利局的湖南省長沙縣白石洞等四座 水庫水資源特許經(jīng)營項目 。

特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費9.4億元。通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓 引入社會資本負責存量水庫設施的占有、使用、收益、管理、運營和維護， 提供原水供水服務和農(nóng)業(yè)灌溉供水服務，并獲得供水服務收入。

六、瀏陽市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限責任公司

瀏陽市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展 有限責任公司 成立于2020年4月28日，注冊資本100億元，實繳資本60億元。由瀏陽市城鄉(xiāng)發(fā)展集團有限責任公司100%持股。

2024年1月10日， 瀏陽市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展 有限責任公司 中標瀏陽市民政局的瀏陽市全域 養(yǎng)老服務能力提升特許經(jīng)營 項目。

特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費5.68億元。本項目為政府公共服務存量資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓后由社會資本方根據(jù)各養(yǎng)老機構(gòu)實際情況進行改擴建。中標社會資本方負責項目投資、建設以及運營團隊的組建，并承擔一切費用，政府不提供任何擔保。

表1：其他特許經(jīng)營權(quán)盤活案例

02

延伸閱讀——特許經(jīng)營權(quán)操作流程

結(jié)合《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委第25號令)、《政府投資條例》(國務院令第712號)等國家層面文件規(guī)定、地方層面文件規(guī)定及相關項目實操經(jīng)驗，方達咨詢分享政府特許經(jīng)營項目操作流程如下：

(1)授權(quán)實施機構(gòu)

首先，第一步還是明確誰來牽頭做，做什么，怎么做，最終想達到什么目標等等。

與PPP舊機制以及特許經(jīng)營管理辦法一樣，文件明確 地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)；

負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。

縣級以上人民政府授權(quán)有關部門或單位作為實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

具體可由有關部門或單位向本級人民政府書面申請啟動特許經(jīng)營項目，本級人民政府以批復、會議紀要或授權(quán)書等形式明確項目采用特許經(jīng)營模式實施、授權(quán)該部門或單位作為項目實施機構(gòu)及具體授權(quán)范圍等相關事宜，如需委派政府出資代表參與項目公司出資，也可在文件中一并授權(quán)。

項目實施機構(gòu)應當參照可行性研究報告編制規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案。

(目前特許經(jīng)營方案編寫大綱及要點的制定工作也在同步推進中，暫可先參照《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號文；

并可以重點對項目產(chǎn)出標準、全周期成本、收費機制和價格調(diào)整、提質(zhì)增效、

風險管控、各方職責分工等進行研究和論證)

(2)開展前期工作

根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委25號令)及《發(fā)改委關于切實做好<基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法>貫徹實施工作的通知》(發(fā)改法規(guī)〔2015〕1508號)的相關規(guī)定：

政府特許經(jīng)營項目可采用：

建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、建設-移交-運營(BTO)以及設計-建設-融資-運營(DBFO)、改建-運營-移交(ROT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、運營管理(O&M)等方式開展。

即，新建項目、改擴建項目及存量項目均可采用政府特許經(jīng)營模式實施。

新建項目及改擴建項目，若政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的，根據(jù)《政府投資條例》(國務院令第712號)的規(guī)定，應實行審批制；

通常由實施機構(gòu)或相關項目單位組織委托可研單位編制項目建議書、可行性研究報告等，并按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

若不涉及政府投資，則根據(jù)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(國務院令第673號)的規(guī)定，實行核準制或備案制，可在前期由平臺公司作為主體先行完成核準或備案手續(xù)，待實施機構(gòu)與特許經(jīng)營者(項目公司)簽訂協(xié)議后，再將相關手續(xù)變更或重新辦理至特許經(jīng)營者(項目公司)名下。

政府核準投資項目目錄內(nèi)的項目可由企業(yè)向核準機關提交項目申請書，辦理項目核準手續(xù);政府核準投資項目目錄以外的項目，則僅需在開工建設前在項目在線監(jiān)管平臺將相關信息進行備案。

存量項目若需轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的，通常由實施機構(gòu)或相關項目單位組織委托資產(chǎn)評估機構(gòu)編制存量資產(chǎn)(經(jīng)營權(quán))評估報告，履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓等程序。

(3)實施方案編制

接下來必須敲定方案內(nèi)容，明確由誰來把關審核、如何開展論證評估。

PPP舊機制下PPP項目實施方案由本級人民政府批準，特許經(jīng)營管理辦法則明確由本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

而新機制則更加明確， 由地方各級發(fā)改部門嚴格把關項目特許經(jīng)營方案等有關內(nèi)容;特許經(jīng)營方案比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，由有關方面履行審核手續(xù)。

通俗點講，就是由地方各級發(fā)改部門負責審核特許經(jīng)營方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，這與2019年的“發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號文”一脈相承。

而不再要求開展舊機制下的物有所值評價和財政承受能力論證，“兩評一案”成為歷史。

(國務院前后兩個文件，其實已經(jīng)說明新舊機制明確誰家的孩子誰抱走)

實施機構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。

根據(jù)六部委25號令，特許經(jīng)營項目實施方案應當包括以下內(nèi)容：

①   項目名稱;

②　項目實施機構(gòu);

③   項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標;

④　投資回報、價格及其測算;

⑤　可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率的分析估算等;

⑥　特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限;

⑦　特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式;

⑧　政府承諾和保障;

⑨　特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;

⑩　應當明確的其他事項。

實踐中，通常由實施機構(gòu)委托專業(yè)的第三方咨詢機構(gòu)編制特許經(jīng)營實施方案。

(4)可行性評估

實施機構(gòu)可以委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。

根據(jù)六部委25號令，特許經(jīng)營可行性評估應當主要包括以下內(nèi)容：

①   特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等;

②　所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等;

③　相關領域市場發(fā)育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿;

④　用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。

實踐中，通常由實施機構(gòu)委托專業(yè)第三方咨詢機構(gòu)通過編制可行性評估報告的方式完成項目可行性評估，并根據(jù)可行性評估情況進一步完善實施方案。

(5)物有所值評估及財政承受能力論證

根據(jù)六部委25號令，“需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。

具體辦法由國務院財政部門另行制定”;“需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定；

綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要?！?/span>

實踐中，通常由實施機構(gòu)或財政部門委托第三方咨詢機構(gòu)通過編制物有所值評估報告及財政承受能力論證報告的方式完成項目物有所值評估及財政承受能力論證。

(6)實施方案審查

由實施機構(gòu)會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關部門對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查。

經(jīng)審查認為實施方案可行的，各部門應當根據(jù)職責分別出具書面審查意見。

(7)實施方案審定

實施機構(gòu)綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

實踐中，通常由本級人民政府通過批復、會議紀要等形式明確實施方案審查通過的結(jié)果。

(8)編制特許經(jīng)營者采購文件

由實施機構(gòu)委托招標代理及咨詢機構(gòu)根據(jù)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，編制采購文件及特許經(jīng)營協(xié)議。

采購文件中應載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

根據(jù)六部委25號令，特許經(jīng)營協(xié)議應當主要包括以下內(nèi)容：

①項目名稱、內(nèi)容;

②特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限;

③項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等;

④所提供產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準;

⑤設施權(quán)屬，以及相應的維護和更新改造;

⑥監(jiān)測評估;

⑦投融資期限和方式;

⑧收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序;

⑨履約擔保;

⑩特許經(jīng)營期內(nèi)的風險分擔;

?政府承諾和保障;

?應急預案和臨時接管預案;

?特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等;

?變更、提前終止及補償;

?違約責任;

?爭議解決方式;

?需要明確的其他事項。

(9)采購特許經(jīng)營者

由實施機構(gòu)通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。

依法選定的特許經(jīng)營者，應當向社會公示。

(10)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

第三步、第四步就如同一場婚姻，相親、選如意郎君、牽手，與之領證、辦酒席。

項目實施機構(gòu)通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者(或聯(lián)合體)，并與之簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，如需成立項目公司的，先簽訂初步協(xié)議；

待項目公司成立后再與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，這與特許經(jīng)營管理辦法的要求基本一致。

新機制并非對“公開競爭方式”提出具體、明確的要求，而特許經(jīng)營管理辦法則提出可采用招標、競爭性談判等幾種競爭方式。

并明確特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當采用招標方式。

實施機構(gòu)應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。