摘　要：美國通過一系列判例和成文法樹立了美國的頁巖氣能源資源所有權及經(jīng)營權的法律原則——杜哈姆原則、獲取原則和強制聯(lián)營原則。美國石油天然氣的所有權認定適用杜哈姆原則，即不適用一般礦產資源所有權確認依從土地所有權確認的天空原則。石油天然氣作為非固體礦產資源，遵行獲取原則確定所有權歸屬。獲取原則主張原土地所有人原則上擁有位于土地之下的石油天然氣資源，但在他實際控制這些石油天然氣之前，不能排除相鄰土地所有權人獲取這些石油天然氣的權利。在充分考慮到頁巖氣的物理特性、頁巖氣礦產分布的相鄰關系及其開發(fā)利用的經(jīng)濟效率、環(huán)境外部性管制等因素的前提下后，美國石油天然氣開發(fā)經(jīng)營實行強制聯(lián)營原則。美國的這些頁巖氣產權法律原則為所有權主體、相鄰權主體和資源開發(fā)經(jīng)營主體的利益提供較有效的法律保護。美國頁巖氣產權法律原則的，美國的這些造法思維和成文強制聯(lián)營法等經(jīng)驗對完善我國頁巖氣所有權和經(jīng)營權體系、健全我國頁巖氣的效率管理有著積極的參考意義。

關鍵詞：頁巖氣；能源資源；產權原則；相鄰權；生態(tài)補償

過去十年來，美國頁巖氣能源產業(yè)蓬勃發(fā)展，繼而掀起全球頁巖氣開發(fā)的熱潮。美國很早就重視油氣礦產資源和頁巖氣資源開發(fā)、利用和保護的法制問題，并一直在完善其判例法和成文法體系。我國政府自2011年開始大力支持頁巖氣產業(yè)發(fā)展，而我國對頁巖氣等油氣礦產資源的法律保護還比較滯后。這引發(fā)了如何完善我國頁巖氣開發(fā)利用和保護的法制體系問題的思考。美國經(jīng)驗成為我國頁巖氣法制發(fā)展的可鑒首選，尤以美國頁巖氣產權制度的法律原則可作為域外法制借鑒的核心素材。產權是經(jīng)濟所有制關系的法律表現(xiàn)形式，它包括財產所有權以及附著于所有權之上的權利束。頁巖氣產權可以視為是頁巖氣所有權以及所有權基礎之上的使用、經(jīng)營等財產權利。本文以頁巖氣產權為切入點，對美國頁巖氣等石油天然氣類礦產資源的所有權和經(jīng)營權的法律適用原則及其演變進程進行分析，提出完善我國頁巖氣產權法律制度的相應策略。

一、美國頁巖氣能源資源所有權法律原則

頁巖氣是新型的石油天然氣，石油天然氣屬于礦產資源。認識頁巖氣，離不看辨別它與類屬的礦產資源——石油天然氣的關系。根據(jù)地質學定義，天然氣是指天然蘊藏于地層中含碳氫物質的可燃氣體，主要成分為甲烷和重烴類，包括常規(guī)天然氣和非常規(guī)天然氣兩類，常規(guī)天然氣是指能夠用傳統(tǒng)的油氣生成理論解釋的天然氣；非常規(guī)天然氣是指尚未充分認識，還沒有可借鑒的成熟技術和經(jīng)驗進行開發(fā)的一類天然氣資源，主要包括致密氣、煤層氣、頁巖氣和天然氣水合物等?？梢姀牡刭|學定義來看，頁巖氣屬于天然氣中的非常規(guī)天然氣，那么從法律實踐來看，美國頁巖氣所有權法律原則是否當然適用天然氣以及礦產資源的所有權法律原則呢？

考察美國法可以發(fā)現(xiàn)，頁巖氣所有權確認的法律原則有兩個：第一是杜哈姆原則，解決頁巖氣從屬石油天然氣類礦產資源而不適用一般礦產資源的所有權原則的問題，即排除適用確認一般礦產資源所有權的天空原則；第二是獲取原則，解決排除適用天空原則以后頁巖氣所有權具體適用什么原則的問題，即適用確認石油天然氣類礦產資源所有權的獲取原則。以下分述之。

（一）杜哈姆原則

1.杜哈姆原則的產生。杜哈姆原則是一個多世紀以來美國法形成的確定石油天然氣所有權的法律原則，是對天空原則的排外適用。解釋杜哈姆原則還需從天空原則說起。

（1）天空原則。天空原則是美國礦產資源所有權確認的核心原則，即土地所有權人擁有土地之上的天空、地表及土地之下的底土直至地心的所有權，除非對所有權進行分割，否則所有權人享有土地之上及地表之下的一切權利，包括土地所有權和礦產資源所有權。然而土地所有權人在行使土地和礦產資源所有權時，不能對相鄰土地所有權人權利的行使構成侵害。天空原則的理論依據(jù)是礦產資源位于地表土層之下，屬于土地物質形態(tài)的組成部分，因此土地所有權人擁有地下礦產資源的所有權，屬于土地所有權體系。世界上大多數(shù)國家將石油天然氣納入土地所有制體系的礦產資源，而美國杜哈姆原則將石油天然氣（包括頁巖氣）排除在礦產資源范圍外。

（2）杜哈姆原則。杜哈姆原則最早出自經(jīng)典案例：杜哈姆對柯克可帕特里克案。案情是：原告杜哈姆在美國賓夕法尼亞州沃倫郡米德鎮(zhèn)擁有110英畝土地，1870年原告同被告簽訂礦產資源轉讓合同，即原告將110英畝土地之下礦產資源的所有權轉讓給被告。1881年被告在該土地下勘探出石油，于是雙方對轉讓的礦產資源是否包括石油發(fā)生爭議。最后法院判決原告擁有石油所有權。而根據(jù)《賓夕法尼亞州地質調查報告》，賓州的礦產資源包括：石油、煤炭、天然氣等，即石油屬于礦產物質；同時科學定義也支持此觀點。而法院為何做出與《賓夕法尼亞州地質調查報告》和科學定義完全不同的判決？法院援引著名的案例認為，所有權判決應該充分體現(xiàn)雙方當事人真實的意思表示，而雙方簽訂合同時石油不在轉讓的意思表示范圍內，再加上按照當時一般公眾的理解，礦產資源應該是固態(tài)物質，石油因具有流動特性而不屬于礦產資源。法院判決1870年簽訂的礦產資源轉讓合同不包括石油，杜哈姆擁有石油的所有權。這就是著名的杜哈姆原則，后來該原則擴大適用于天然氣。杜哈姆原則在1990年的安蒙森對美國賓州南方石油有限公司案、1960年高地對共同體案等案例中得到重申。杜哈姆認為所轉讓的地下礦產資源只包括煤炭、煤油、耐火土以及其他礦產資源，不包括沒有明示標注的石油天然氣。受理法院支持杜哈姆的主張，認為：（1）100年來的判例法規(guī)定在礦產資源所有權轉移時，如果沒有明確規(guī)定，應認為石油天然氣不屬于礦產資源，這是因為大部分當事人在訂立合同時，都不存在把石油天然氣納入礦產資源的意圖。（2）從自然屬性看，判例法的這種做法是有爭議的，因為科學將世界上的物質分為三類：動物、植物和礦產資源；根據(jù)這種劃分，石油天然氣無疑屬于礦產資源。即便如此，礦產資源的范疇不能簡單以科學定論，還需符合當時一般公眾關于礦產資源的通常理解（即礦產資源應該是固態(tài)物質），據(jù)此礦產資源就不包括石油和天然氣。（3）在地下礦產資源轉讓契約中，若當事人認為石油天然氣屬于礦產資源的，則必須在合同中注明。（4）杜哈姆規(guī)則作為長期以來公眾信賴的完善的財產法規(guī)則，將石油天然氣排除在礦產資源范圍外，不應該對其變更，除了因為公眾政策的需要或出于公平正義的考慮。由此，杜哈姆原則成為石油天然氣所有權案件中最重要的財產法原則。

2.杜哈姆原則在非常規(guī)天然氣能源資源領域的重大挑戰(zhàn)：美國鋼鐵公司對霍格案。然而杜哈姆原則的適用并非一帆風順，非常規(guī)天然氣領域曾經(jīng)對杜哈姆原則的適用做出重大修改。1970年代末，美國鋼鐵公司對霍格案即是例證。1920年霍格的先輩將其土地之下礦產資源的所有權轉移給美國鋼鐵公司，但是霍格保留有穿過美國鋼鐵公司的煤層開采天然氣的權利。1977年到1978年，美國鋼鐵公司受讓土地之下的煤炭資源，并表明其有回收煤層中煤層氣的權利，而霍格此時也想使用水力壓裂技術開采煤層中的煤層氣。美國鋼鐵公司向格林郡法庭主張，如果霍格從煤層中開采煤層氣則構成侵權，同時認為霍格使用水力壓裂開采技術將對煤層造成不可挽回的損失。初審法院審查認為，煤層氣是甲烷、乙烷、丙烷和其他氣體的合成，是存在于煤層裂縫中的天然氣，屬于非常規(guī)天然氣，應該適用杜哈姆原則將天然氣排除在礦產資源的范疇外，因此煤層氣不屬于礦產資源。初審法院判決認為1920年雙方簽訂的礦產資源轉讓合同不包括煤層氣，煤層氣的所有權屬于霍格，美國鋼鐵公司不能開采煤層氣。美國鋼鐵公司不服向高等法院提出上訴，高等法院推翻了初審法院的判決，霍格上訴到州最高法院，州最高法院維持高等法院的判決，認為美國鋼鐵公司擁有煤層氣的所有權。

州高等法院和最高法院的判決推翻了杜哈姆原則對本案的適用，其判決理由是：（1）所有權的歸屬應該以雙方當事人訂立合同時真實的意思表示為準，在煤炭開采過程中，煤層氣被當作有毒廢氣，霍格祖先在轉讓礦產資源時，不可能僅轉移煤炭而保留被視作廢氣的煤層氣的所有權；（2）土地所有權人將地下礦產資源轉讓給他人時，礦產資源的任何物質包括煤層氣——只要其處于礦產資源所有權人排他的掌控之下，都屬于轉讓范圍，因此美國鋼鐵公司擁有煤層氣的所有權。該案推翻對杜哈姆原則的適用，而根據(jù)雙方當事人的意思表示做出判決，是美國判例法對杜哈姆原則適用的重大改變.

那么，頁巖氣作為非常規(guī)天然氣組成部分，是否與煤層氣一樣不再適用杜哈姆原則呢?

3.杜哈姆原則對頁巖氣能源資源的適用：巴特勒對查爾斯電力公司案。2013年的巴特勒對查爾斯電力公司案是杜哈姆原則在頁巖氣所有權判定上的先例，它重新樹立了杜哈姆原則的判例法權威。2013年4月24日，賓州最高法院公布了巴特勒對查爾斯電力公司案件的判決，支持杜哈姆原則適用于頁巖氣所有權判定。該案的案情是：原告巴特勒在薩斯奎哈納郡擁有244英畝土地。他的先輩在1881年與被告查爾斯電力公司簽訂礦產資源轉讓合同，將244英畝土地之下一半的礦產資源和石油轉讓給查爾斯電力公司。2009年原告發(fā)現(xiàn)該244英畝土地之下蘊藏頁巖氣，同年7月20日原告提起訴訟，主張擁有全部的頁巖氣所有權，被告認為原告僅有權擁有一半的頁巖氣。初審法院適用杜哈姆原則，將頁巖氣所有權全部判歸原告。查爾斯電力公司上訴到賓州高等法院，賓州高等法院援引美國鋼鐵公司對霍格案，判決查爾斯電力公司勝訴。隨后巴特勒上訴到州最高法院，最高法院重申杜哈姆原則的重要性，維持初審法院的決定。

可見本案中，州高等法院與初審法院、最高法院適用法律的依據(jù)是不同的。高等法院拒絕適用杜哈姆原則，援引美國鋼鐵公司對霍格案的審判煤炭的理據(jù)（即：所有者擁有煤層的所有權，煤層氣是煤層的組成部分，因此存在于煤層的煤層氣必然屬于煤炭的所有者）來解釋本案，認為頁巖氣與煤層氣類似，都屬于非常規(guī)天然氣，頁巖層屬于礦層的一部分，因此頁巖層的組成部分——頁巖氣理應屬于礦層的一部分，屬于礦產資源，美國鋼鐵公司應該擁有一半的頁巖氣所有權。初審法院和州最高法院則主張適用杜哈姆原則，理由是：杜哈姆原則是131年來一直適用的財產法原則，它是私人財產權轉移的法律基石，杜哈姆原則仍然具有可適用性。根據(jù)美國能源信息委員會，頁巖氣與常規(guī)天然氣在本質上都屬于同種物質，頁巖氣只是需要用特殊技術開采的天然氣。而使用水力壓裂技術開采頁巖氣，不能說明對天然氣本性的改變，也不能表明對杜哈姆原則的廢除。因此頁巖氣不屬于原合同規(guī)定的礦產資源轉讓范圍，巴特勒擁有全部的頁巖氣所有權，該判決重申杜哈姆原則的重要性。

綜上，1870年美國法院確立了杜哈姆原則，將石油天然氣的所有權認定排除適用天空原則，2013年通過杜哈姆原則進一步將頁巖氣的所有權認定排除適用天空原則。那么，頁巖氣等油氣礦產資源在不適用天空原則后，應該適用何種所有權確認原則呢？1886年確立的獲取原則，解決了這個問題。

（二）獲取原則

獲取原則是確定非固態(tài)性礦產資源所有權歸屬的法律原則，石油天然氣以及頁巖氣作為非固體礦產資源，遵行獲取原則確定其所有權的歸屬。獲取原則認為由于石油天然氣的流動特性可能超出土地所有權的界限，因此其所有權原理應該與其他固態(tài)礦產資源有區(qū)別，應參照適用野生動物所有權的獲取原則，即原土地所有人原則上擁有位于其土地之下的石油天然氣資源，但在其實際控制石油天然氣之前，不能排除鄰地所有權人獲取原土地所有權人土地之下石油天然氣的權利；如果鄰地所有權人在自己土地上鉆井，開采出屬于原土地所有權人土地之下的石油天然氣，則開采出來的石油天然氣所有權發(fā)生轉移，歸屬鄰地所有權人。因此擁有土地所有權不必然擁有土地之下石油天然氣的所有權。獲取原則還必須服從于公共政策規(guī)定的義務和管理限制。

早期的獲取原則驅使相鄰土地所有權人與石油天然氣開采商簽訂合同，競相捕獲鄰地格局下的石油天然氣，繼而導致過度開采和浪費。為了減緩過度開采，石油天然氣管理部門對獲取原則做出相應限制，即相鄰土地所有權人僅有權使用合理的手段和方式捕獲流動的天然氣，同時不得損害公用水源。

獲取原則的先例和經(jīng)典判例是懷斯特莫蘭對德威特案件。原告懷斯特莫蘭居民在1889年向懷斯特莫蘭郡普通法院對被告德威特等人提起訴訟。原被告雙方在簽訂天然氣轉讓合同中規(guī)定，在原告建筑物300碼（1碼大致等于1米）之內不能鉆井。而當被告在300碼之外的土地上鉆井時，導致原告建筑物300碼范圍內地下的天然氣流動到被告的天然氣井里，并處于被告的實際控制之下。原告認為被告的行為構成侵權，并主張這部分天然氣的所有權。法庭根據(jù)獲取原則，認為被告在符合合同規(guī)定的土地上鉆井開采天然氣，通過合理方式將原告300碼土地之下的天然氣處于被告實際掌控之下，此種情形下發(fā)生的天然氣所有權轉移不構成對原告的侵權，被告擁有天然氣所有權。法院同時對雙方的相鄰權做出判定，被告利用原告土地的相鄰權利包括進出土地，以及為儲藏和運輸天然氣而利用原告土地的權利等。懷斯特莫蘭對德威特案件之后，獲取原則的適用范圍越來越廣。天空原則維護地表土地所有權和地下礦產資源的統(tǒng)一，對土地所有權人的權利給予最大限度保護。而石油天然氣等礦產資源由于其流動特性不適于使用天空原則（即杜哈姆原則），轉而適用確認水資源和野生動物所有權歸屬的獲取原則。這就是美國法院的司法實踐在充分考慮到了礦產資源的科學屬性以及時代背景下人們對礦產資源定義和外延的限定性理解的基礎上而形成的確認頁巖氣、油氣礦產資源所有權的法律原則。

二、美國頁巖氣能源資源使用權的經(jīng)營原則：

強制聯(lián)營原則

獲取原則相對于天空原則，顯示出獲得流動資源所有權的投機性，這也大大刺激了人們開采的積極性。然而投機性開采和非集體性的開采行為往往造成資源浪費。1915年僅德克薩斯州的盧卡斯日生產石油就達7.5萬桶，而當時市場需求量僅為5萬桶，導致資源浪費率達30％，而且，政府開始意識到單從技術上已經(jīng)不足以制止掠奪式開發(fā)，必須通過改變產權制度來保護石油天然氣資源的有序開采和利用。在此背景下，制約以捕獲方式取得包括頁巖氣在內的油氣礦產資源所有權的強制聯(lián)營原則應運而生。強制聯(lián)營的出現(xiàn)，初始的動機主要是為了防止油氣資源的浪費和增加開采效率，但在發(fā)展過程中環(huán)境負外部性影響的管制逐步納入制度規(guī)范的考量。

（一）油氣礦產資源強制聯(lián)營原則的造法發(fā)展

強制聯(lián)營原則不是源于案例而是由聯(lián)邦以及各州成文法確定的（加利福尼亞州和堪薩斯州除外，后文介紹）。1925年石油天然氣產業(yè)公司致信給庫里奇總統(tǒng)，建議制定統(tǒng)一立法促進石油天然氣開發(fā)。美國國會1930年會頒布了過渡性的強制聯(lián)營協(xié)議的臨時法案。1931年3月國會通過了關于強制聯(lián)營的永久性法律《礦產資源合同法》。該法標志著強制聯(lián)營原則的正式確立。

強制聯(lián)營原則是指在石油天然氣的共有儲層上開發(fā)油氣資源時，當同意開采的油氣資源所有權人達到一定比例后，開采者可向相關部門申請頒發(fā)強制聯(lián)營令，強制要求擬開采儲層上的全部石油天然氣所有權人將油氣資源納入開采范圍，并對所有權人進行補償?shù)穆?lián)營方式。強制聯(lián)營原則是對獲取原則的補充和限制，即按照獲取原則享有石油天然氣所有權的主體，仍然享有開采物的所有權，但其開采方式和經(jīng)營方式則從個人隨意開采轉變?yōu)楣餐献鏖_發(fā)，防止掠奪性開采，保障石油天然氣的開采效率。隨后1935年國會通過了《石油天然氣保護法》，督促各州加快強制聯(lián)營立法，阻止石油天然氣生產過程中的浪費行為。自20世紀40年代開始，美國各州相繼制定有關強制聯(lián)營的法律。聯(lián)邦和各州對強制聯(lián)營原則的監(jiān)管機構、申請程序以及相關權利主體的利益保護等提供詳盡的法律規(guī)定。

1947年俄克拉荷馬州通過《俄克拉荷馬州石油天然氣保護法》，對強制聯(lián)營做出了詳盡規(guī)定：（1）按照強制聯(lián)營原則，開采商在申請強制聯(lián)營令之前，應與土地所有權人簽訂自愿聯(lián)營協(xié)議，在自愿協(xié)議達到一定比例后，即可申請強制聯(lián)營令，開展井場石油天然氣資源的整合利用活動。（2）明確了強制聯(lián)營的監(jiān)管部門———俄克拉荷馬州石油天然氣產業(yè)委員會及其職責。產業(yè)委員會負責簽發(fā)強制聯(lián)營令，規(guī)定井間距離等。強制聯(lián)營原則寫入立法，使俄克拉荷馬州的石油天然氣公司通過強制聯(lián)營獲得開采權的比例逐漸增加，1979年全州強制聯(lián)營的井場面積數(shù)已經(jīng)增加到39％，到80年代增加3～4倍.

德克薩斯州頒布《康納利石油天然氣法案》，自愿聯(lián)營應運而生。該法要求在開采和生產過程中，相鄰土地所有權人應采取自愿聯(lián)營方式進行合作開采，實現(xiàn)資源整合利用。法案授權德克薩斯州鐵路委員會作為自愿聯(lián)營的監(jiān)管部門同時對井間距離做出規(guī)定。自愿聯(lián)營改變了德克薩斯州因獲取原則形成的浪費和無序開采狀況。路易斯安那州也制定了強制聯(lián)營的法律，1950年《路易斯安那州石油天然氣保護法》規(guī)定，只要開采商已經(jīng)獲得擬開采的共有儲層上50％的石油天然氣所有權人的同意，則準許頒發(fā)強制聯(lián)營令狀。此外，該法一大特色在于強調了對石油天然氣所有權人利益分享的法律保護，即要求開采商在簽訂強制聯(lián)營協(xié)議之前即向所有權人部分地地支付股份或分紅，并對支付方式做出規(guī)定。路易斯安那州強制聯(lián)營的監(jiān)管部門為城市調整委員會。紐約州確定強制聯(lián)營的立法是《紐約州城市條例》，該條例與《路易斯安那州石油天然氣保護法》類似，側重于對石油天然氣所有權人利益的保護，條例規(guī)定每個所有權人有平等機會對儲層進行開采，同時在強制聯(lián)營中行使相應權利。該法案的頒布大幅度增加了紐約州石油天然氣儲層的產出率。

與其他州不同，加利福尼亞州和堪薩斯州通過判例確定了強制聯(lián)營原則。在1953年的美國天然氣發(fā)展公司對優(yōu)越石油公司案例中，加利福尼亞法院在法律尚未規(guī)定強制聯(lián)營時，就已經(jīng)按照強制聯(lián)營原則做出判決，支持被告在該地塊進行整體開采天然氣的主張。在1956年的科尼利厄斯對堪薩斯石油天然氣委員會的案中，堪薩斯法院認為強制聯(lián)營可以有效改變多年來石油天然氣開采浪費的現(xiàn)狀，并對開采商和土地所有權人之間的比例分紅做出規(guī)定。然而，強制聯(lián)營原則作為石油天然氣礦產資源所有權行使備受推崇的法律原則，是否必然適用于頁巖氣？

（二）強制聯(lián)營原則對頁巖氣能源資源的適用

在是否將強制聯(lián)營原則適用于頁巖氣問題上，美國各州態(tài)度基本一致——需要進行具體分析和評價。頁巖氣埋藏于致密層中，具有非游離性和低滲透性特征，必須使用水平鉆井和水力壓裂兩種技術才能開采。使用水平鉆井的優(yōu)勢是可以減少開采頁巖氣的成本，并降低對環(huán)境影響負外部性（如可減少鉆井數(shù)，降低對巖層的破壞）。水平鉆井可以躲避對地上的公用設施、建筑物以及生態(tài)敏感區(qū)的干擾，對垂直鉆井無法開采到的頁巖氣進行開采。在存在多個土地所有權人的情況下，水平鉆井的井場距離往往較大，頁巖氣的非游離的特性無疑增強了強制聯(lián)營的必要性——因為如果沒有強制聯(lián)營許可，就不能在未參加自愿聯(lián)營的土地所有人的地下鉆井開采頁巖氣，就不能形成規(guī)模化和穩(wěn)定性的生產。但另一方面頁巖氣的低滲透屬性更青睞于使用水力壓裂技術開采。而開采商對于水力壓裂和井孔位置的控制能力有限，在進行頁巖氣地下開采時，往往容易導致相鄰土地所有權人的巖層斷裂而造成侵權。以上原因導致各州對強制聯(lián)營原則是否適用于頁巖氣的規(guī)定不盡相同。

紐約州、俄亥俄州、俄克拉荷馬州、堪薩斯州、加利福尼亞州、路易斯安那州、密歇根州和德克薩斯州將強制聯(lián)營立法延伸適用于頁巖氣；賓夕法尼亞州、北卡萊羅納州、紐約州和西弗吉尼亞州的強制聯(lián)營規(guī)定則未適用于頁巖氣。

三、美國頁巖氣能源資源產權

法律原則發(fā)展的啟示和意義

美國頁巖氣的產權原則通過普通法的杜哈姆原則、獲取原則和強制聯(lián)營原則以及一系列完整的立法確立下來，既保護石油天然氣公司開采權的獲得，鼓勵頁巖氣開采的積極性，又通過在強制聯(lián)營中規(guī)定特許權使用費和股份分紅等方式，保證土地所有權人轉讓礦產資源所有權或經(jīng)營權后，其相關利益能夠得到有效保護。而我國現(xiàn)有的油氣、天然氣礦產資源的產權制度尚不完善，有必要學習美國法的經(jīng)驗，以實現(xiàn)對相關權利主體的保護和對環(huán)境資源的保護。

(一)學習美國判例的造法思維，完善我國頁巖氣能源資源國家產權制度

美國法院對頁巖氣權屬關系的認定，非常注重對頁巖氣的物理特性、地質結構和相鄰關系的考量。礦產資源埋藏于地下，是土地的組成部分，美國判例法由此確立了天空原則。然而由于石油天然氣與其他礦產資源不同，具有流動的特性，美國判例法遂通過杜哈姆原則將石油天然氣排除在天空原則之外，轉而借鑒民法中野生動物和水資源的所有權歸屬原理，確立獲取原則為石油天然氣的權屬規(guī)則。伴隨開采技術的進步，美國判例法將天然氣劃分為常規(guī)天然氣和非常規(guī)天然氣，包括頁巖氣和煤層氣在內的非常規(guī)天然氣的主要成分為甲烷和重烴類物質，與天然氣的成分相同，只是開采技術有別，因此仍然屬于天然氣的范疇。美國判例法對此劃分，主要考察了天然氣的物理特性，但對于非常規(guī)天然氣權屬關系的認定沒有理所當然地適用石油天然氣的獲取原則，而是考察非常規(guī)天然氣的儲層特點后加以區(qū)別對待。在處理煤層氣所有權的歸屬上，美國判例法則根據(jù)煤層氣儲層的地質構造，確定了獲取原則的適用。在強制聯(lián)營原則是否適用于頁巖氣問題上，美國法也開展了經(jīng)濟效益、環(huán)境外部性的綜合考量，并不是一刀切地將油氣礦產資源的強制聯(lián)營原則當然地適用于頁巖氣。美國法這種縝密的法律思維綜合反映出環(huán)境資源法的科學性、科技性和社會性的特征，非常值得我國立法、司法和執(zhí)法部門學習和借鑒。

雖然我國與美國分屬于不同的法律體系，但在確定頁巖氣權屬關系及其開發(fā)利用管制問題上，我國立法同樣應該關注頁巖氣的物理屬性及其開采上的環(huán)境外部性管制。關于礦業(yè)權屬的規(guī)定，《中華民國礦業(yè)法》曾經(jīng)明確礦產資源“均屬國有”，直至現(xiàn)在仍然保持這種權屬狀態(tài)。新中國《憲法》、《物權法》和《礦產資源法》都強調國家是礦產資源的唯一所有權主體。由于頁巖氣是新型能源，其權屬問題目前我國法律尚未做出明確規(guī)定，不過，根據(jù)礦產資源的物理特性頁巖氣屬于天然氣范疇，頁巖氣資源國家所有原則基本不會改變。部門規(guī)章《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》就規(guī)定天然氣包括天然氣、煤層氣、頁巖氣和煤制氣等。在2011年和2012年進行的兩輪頁巖氣探礦權招標中，均已明確國家為頁巖氣所有人。國家掌握頁巖氣的所有權，除沿襲歷史之外，還在于頁巖氣為國防、工業(yè)、民生等多個領域提供能源供應，對我國國家安全和戰(zhàn)略格局具有舉足輕重的作用，頁巖氣的所有權歸屬于國家理所應當。但是，我國礦產資源所有權的實現(xiàn)主要依賴使用權和經(jīng)營權等產權制度的行使。這使得，頁巖氣開發(fā)過程既涉及國家能源戰(zhàn)略和效率發(fā)展以及環(huán)境保護的公法管制，又涉及能源開發(fā)利用的民商事經(jīng)營及相鄰利益關系的私法保護，法律如何協(xié)調這些互有抵牾的社會需求和發(fā)展，頁巖氣開發(fā)是當下面臨的難題。關乎能源發(fā)展與環(huán)境保護的雙重互有抵牾的“需要”，因此，美國法上的油氣資源開發(fā)和經(jīng)營的法律原則發(fā)展及其思維模式，對完善我國頁巖氣等油氣礦產資源的產權制度（如礦業(yè)權和采礦權），具有積極意義。

（二）學習美國成文法，十分重視對頁巖氣能源資源鄰地所有權人利益的保護

頁巖氣礦產資源埋藏于地下，是土地的組成部分，頁巖氣所有權與土地所有權的標的物的位置發(fā)生重疊。因而實現(xiàn)頁巖氣礦產資源開采，開發(fā)礦產資源者必須處理好與土地所有權主體的利益關系。美國油氣礦產資源實施的強制聯(lián)營原則，是公共政策對所有權行使的一種干預，目的是保護礦產資源的有序開發(fā)、避免資源浪費和實現(xiàn)環(huán)境負外部性管制。由于是公共政策的干預，因此美國法絲毫不松懈強制聯(lián)營開發(fā)中對土地所有權人的相鄰權利的保護。

美國《紐約州環(huán)境法案》、《賓州市政法案》、《德州分區(qū)條例》等對頁巖氣開采中鄰地所有權人的保護措施包括：（1）簽訂相鄰關系合同，確定雙方權利義務，即對頁巖氣開采的內容、方式、期限和補償金額做出限定。（2）州授權市郡等地方政府制定分區(qū)條例，如明確地方政府對土地使用進行區(qū)域劃分，包括生產區(qū)、緩沖區(qū)和生活區(qū)，并在生產區(qū)域四周設置圍欄或灌木，以阻隔噪音和污染，并對緩沖區(qū)的最小距離做出規(guī)定。（3）因頁巖氣開采對土地損害的補償，要求生產商預先支付損害賠償金，即只有向主管部門預先支付損害賠償，才能進行開采。

我國的土地所有權分屬于國家和集體所有，而礦產資源全部屬于國家所有。當?shù)V業(yè)權的行使必須以干擾、占用集體所有土地為必要條件時，往往形成采礦權人通過政府干預對鄰地集體土地所有權人利益的侵犯或利益保護不充分的局面。正如有學者指出的，在征用集體土地用作礦產資源開采的過程中，不少地方政府以農用地產值為依據(jù)，對被征用土地者補償，而后以市場價值將土地轉讓給礦業(yè)權人，經(jīng)過該流轉程序，地方政府獲得原本屬于集體土地所有權人的高額利潤。這種情況，如果借鑒美國的強制聯(lián)營制度情況就會好很多。當農村集體土地流轉為礦業(yè)用地時，將土地流轉納入市場化范疇，按照強制聯(lián)營的程序，由集體土地所有權人與礦產資源開采商進行談判，簽訂礦業(yè)相鄰關系合同，完善對集體土地所有權人利益的保護。

我國《物權法》、《民法通則》和礦產資源法》都沒有對礦產資源（包括油氣礦產資源）開采中鄰地所有權人利益保護做出直接規(guī)定。我國正在制定的《能源法》應該十分重視這個問題，考慮建立油氣礦產資源開采的相鄰權保護制度，要求頁巖氣等礦產資源開采者和鄰地所有權人簽訂采礦權相鄰合同，將開采過程中對鄰地所有權人的消極干擾降至最低。

四、結　語

頁巖氣能源資源的開發(fā)對我國戰(zhàn)略格局具有舉足輕重的作用?？疾烀绹P于頁巖氣產權法律原則的判例和成文法發(fā)展經(jīng)驗，我國應當逐步完善礦產資源產權制度，加強對鄰地所有權人的保護，集體土地流轉為礦業(yè)用地時應獲得充分的權益保護；健全對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管，將頁巖氣開采的環(huán)境負外部效應內部化。

作者簡介：

杜群，法學博士，武漢大學環(huán)境法研究所（國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心）教授、博士生導師（湖北武漢430072）；萬麗麗，武漢大學環(huán)境法研究所博士研究生

（中南環(huán)境法所）