英國天然氣管網(wǎng)發(fā)展改革回顧

楊永明

（能源情報研究中心 ）

一、英國天然氣管網(wǎng)概況

 

英國天然氣生產(chǎn)和利用時間較早。20世紀60年代，隨著北海油氣田的發(fā)現(xiàn)，英國逐漸成為歐洲重要的油氣生產(chǎn)國。英國燃氣工業(yè)開始重大轉(zhuǎn)型，由供應煤制氣轉(zhuǎn)向供應天然氣。隨后，英國政府投入大量資金、人力和物力，在全國范圍建設(shè)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。

英國天然氣管網(wǎng)依據(jù)北海油氣田產(chǎn)出天然氣的氣質(zhì)來設(shè)計，由英國天然氣公司建設(shè)，一直沿用到現(xiàn)在。由于英國國土面積有限，北海油田生產(chǎn)的天然氣通過海底管線輸送至沿海接收站，處理后直接進入輸氣管網(wǎng)。

1967～1987年，英國天然氣管道長度的增速超過27%，1987年的天然氣干線管道長度達到1.14×10?千米，全國性管道干線輸氣網(wǎng)絡基本形成。隨后20年管道建設(shè)增速只有不到3%。近些年間，英國的天然氣管道建設(shè)基本飽和，幾乎沒有新建大型天然氣干線。如今，英國天然氣干線管道總長度超過2×10?千米，其他沿海天然氣處理終端、儲氣庫、LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施配置完備。

二、英國天然氣管網(wǎng)發(fā)展改革歷程

 

(一)BG壟斷時期

作為集天然氣勘探開發(fā)、采購、輸配及分銷于一體的國有企業(yè)，BG被授權(quán)獨家建設(shè)經(jīng)營全國天然氣管網(wǎng)和配售業(yè)務，負責天然氣管網(wǎng)的運營和平衡。利用一體化體制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游，提升管網(wǎng)建設(shè)的審批效率，加之政府的低稅收和財政補貼政策等支持，BG有效地推進了國內(nèi)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到上世紀80年代，英國輸氣干線基本完成了全國布局聯(lián)網(wǎng)。

相比天然氣上游領(lǐng)域的競爭局面，在天然氣中下游領(lǐng)域，BG獨家擁有英國陸上的天然氣管網(wǎng)和配送網(wǎng)絡，獨家享有分銷天然氣業(yè)務的權(quán)利，獨家包攬?zhí)烊粴膺\輸、地方配氣和儲存、銷售等業(yè)務。憑借向天然氣生產(chǎn)商購氣的優(yōu)先選擇權(quán)，BG通過和北海各油氣生產(chǎn)商簽訂長期合同控制了所有上岸的天然氣，壟斷了全國天然氣中下游產(chǎn)業(yè)。直至1985年，英國天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施都處于BG的壟斷之中。這種壟斷經(jīng)營使BG缺乏競爭力，經(jīng)營成本過高，從而導致終端用戶價格過高。

(二)去管制時期

1.初步立法改革，引入管網(wǎng)準入機制

在來自政府方面的監(jiān)管壓力下，上世紀80年代后期，英國天然氣行業(yè)出現(xiàn)了真正的競爭跡象。1986年通過的《天然氣法案（Gas Act 1986）》要求BG私有化、成立獨立的天然氣監(jiān)管機構(gòu)、放開部分市場和引入準入機制。

首先，BG私有化。1986年12月8日，BG公司在倫敦證券交易所上市，實現(xiàn)了私有化。值得一提的是，此時的BG雖然實現(xiàn)了私有化，但并未被拆分，仍然保持著陸上天然氣供應和輸氣業(yè)務的完整性。

其次，成立獨立的天然氣監(jiān)管機構(gòu)。為了對私有后的BG公司進行管理、維護公平競爭環(huán)境、保護消費者利益，1986年，英國天然氣供應辦公室（OFGAS）建立，成為英國天然氣行業(yè)的獨立監(jiān)管機構(gòu)。該機構(gòu)后來并入天然氣和電力市場辦公室（OFGEM）。

第三，放開部分市場，引入第三方準入機制。1986年《天然氣法案》取消了BG向合同市場（contract market）用戶（即大用戶，年用氣量超過25000therms，約100噸/年）的獨家供應權(quán)，大用戶可以直接向天然氣生產(chǎn)商購氣，BG公司有義務將其他競爭性供應商的天然氣通過其管道輸送給終端用戶，這使得第三方獲得利用BG管道付費輸送天然氣的權(quán)利或可能性。同時，該法案授予BG公司對資費市場（tariff market）用戶（即中小用戶，年用氣量低于大用戶標準）25年的獨家供應特許經(jīng)營權(quán)。也就是說，此時的BG在資費市場仍保持壟斷地位，在合同市場原則上己經(jīng)失去了壟斷地位，需要和獨立供應商進行競爭。英國天然氣產(chǎn)業(yè)的垂直一體化格局開始破冰。

雖然實現(xiàn)了BG公司私有化，建立了獨立的監(jiān)管機構(gòu)，并放開了合同市場，允許競爭性供應商與大用戶簽訂供氣合同、允許第三方使用BG管道，但合同市場上的有限競爭并沒有導致天然氣供銷系統(tǒng)的重大變化。一方面，BG公司仍然作為一體化的企業(yè)運營，獨家運營輸氣管道的市場結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，其他供應商實際上難以進入BG公司擁有的管道；另一方面，BG公司與海上天然氣生產(chǎn)商簽有長期合同，向其采購天然氣的壟斷依然存在，期望的市場競爭格局還沒有真正形成。

2.加大監(jiān)管力度，成立管道輸配公司

針對以上所述的問題，1988年英國壟斷與兼并委員會（MMC）展開調(diào)查，指出影響天然氣市場競爭的主要障礙，如BG公司反競爭、競爭者氣源、管道準入等問題。隨后1991年英國公平貿(mào)易辦公室（OFT）評估認為，BG公司依舊占有95%的市場份額，管網(wǎng)第三方準入仍沒有實質(zhì)性進展。這些結(jié)論迫使OFGAS采取系列措施，減少天然氣生產(chǎn)商和供應商進入天然氣市場的壁壘。

根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)的要求，1989年6月至1991年5月期間，BG公司在新氣田簽署的供氣量最多不能超過90%，生產(chǎn)商需要將至少10%的剩余氣量出售給其他獨立供應商或終端大用戶；1992/93至1994/95年和1995/96年，BG公司應分別向獨立供應商轉(zhuǎn)讓5億therms和2.5億therms規(guī)模的天然氣供應量，超過30家公司由此獲得氣源供應市場；到1995年，BG公司在合同市場的份額應降至40%。

在監(jiān)管機構(gòu)的持續(xù)干預下，英國一體化的天然氣市場發(fā)生初步演化。在逐步發(fā)展起來的批發(fā)市場，天然氣生產(chǎn)商、貿(mào)易商、BG公司和獨立供應商之間進行交易；在合同市場，BG公司和獨立供應商向大用戶供氣，并且1992年后合同市場的門檻由原來的年用氣量超過25000therms下調(diào)到超過2500therms，為潛在供應商釋放了巨大的用戶資源；在資費市場，仍由BG公司獨家向包括居民用戶在內(nèi)的中小用戶（年用氣量小于2500therms）供氣。

由于其他競爭者必須進入BG公司運營的管道才能實現(xiàn)和BG公司競爭，BG公司作為天然氣供應商和管道運營商的雙重角色，阻礙著天然氣市場的競爭。1993年，OFGAS要求BG將輸送和銷售分開結(jié)算，BG分成了BGE和BGT，因為是同一公司的關(guān)聯(lián)部門，難免會產(chǎn)生利益糾纏，導致監(jiān)管失效。在OFGAS的要求下，1994年BG公司進行了拆分，設(shè)立管道輸配子公司Transco，作為獨立運營商擁有輸配管道系統(tǒng)，負責管道運輸和儲氣業(yè)務，該公司后來與英國國家電網(wǎng)公司合并。BG公司拆分前，雖然監(jiān)管機構(gòu)采取了一系列限制措施，但截至1993年10月，BG公司的綜合市場占有率仍高達77%。BG公司拆分后，其市場占有率到1996年6月已降至29%。

3.引入全面競爭，確立管網(wǎng)準入準則

1995年通過的《天然氣法案（Gas Act 1995）》核心是確立天然氣管網(wǎng)進入的準則及推動天然氣行業(yè)各領(lǐng)域的競爭。具體來講，該法案建立了管道運營商、批發(fā)商和零售商的許可制度；授權(quán)OFGAS發(fā)放新的供應許可證。通過許可證制度來實行天然氣管道行業(yè)的第三方準入，確保天然氣輸送與供應領(lǐng)域的競爭。

1996年英國《統(tǒng)一管網(wǎng)準則（Uniform Network Codes）》正式實施，明確規(guī)定了天然氣管網(wǎng)使用者的權(quán)利和義務，確定了管道公司的運營方式和保持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡的手段，為管網(wǎng)正常運營和市場公平交易提供了有力保障，成為管網(wǎng)第三方準入的基礎(chǔ)。隨著大量新供應商進入市場，BG供應壟斷市場減小，市場競爭顯著增強。

1995年《天然氣法案》還從法律上明確了英國天然氣市場實現(xiàn)全面競爭的時間表，為居民用戶市場引入競爭鋪平了道路。在從1996年至1998年的近兩年半時間里，英國天然氣消費市場完成了向全面競爭的過渡。第一個試點階段于1996年4月啟動，覆蓋英格蘭西南部的50萬天然氣用戶；第二個試點階段于1997年2月至3月啟動，覆蓋英格蘭南部和東南部的150萬用戶；在天然氣零售領(lǐng)域放開管制、引入競爭的第三個也是最后一個階段，1997年11月和1998年5月，蘇格蘭地區(qū)用戶和大倫敦地區(qū)用戶分別進入自由市場。至此，包括居民用戶在內(nèi)的所有的終端用戶都可以自由選擇天然氣供應商。英國天然氣市場在供應和銷售環(huán)節(jié)都實現(xiàn)了競爭。

同時，根據(jù)1995年《天然氣法案》要求，BG公司逐步將其勘探開發(fā)、長輸與配氣、天然氣銷售業(yè)務分開。1997年，BG拆分為兩家獨立的公司，BG Plc和Centrica Plc，并將天然氣零售業(yè)務剝離給Centrica Plc。2000年，從BG Plc中又拆分出Lattice Group（Transco的母公司），負責天然氣跨區(qū)域輸送、區(qū)域配氣和相關(guān)技術(shù)報務，而新的BG Group主要從事勘探開發(fā)和儲存天然氣。

(三)市場化時期

National Grid是天然氣管道運營商，也是公共天然氣運輸商。National Grid利用自有的管道系統(tǒng)向各種類型用戶輸送天然氣，所有英國的天然氣都需要通過National Grid的長輸和配送網(wǎng)絡輸送天然氣。

圖 英國天然氣管網(wǎng)開放前后對比

2015年，英國天然氣輸配管網(wǎng)發(fā)生變化，National Grid將其8個區(qū)域天然氣配送網(wǎng)絡中的4個出售。此后，National Grid仍獨家擁有英國天然氣長輸管道設(shè)施，并擁有英國境內(nèi)8個區(qū)域配氣網(wǎng)絡中的4個。在英國的天然氣管網(wǎng)中，National Grid負責天然氣干線輸氣管道的管理和運營，配氣管網(wǎng)則分別由5家公司各自管理和運營。National Grid和其他配送管網(wǎng)公司的作用就是通過他們擁有的管道將天然氣輸送到目的地，合作確保天然氣需求，但是National grid不參與生產(chǎn)、售氣環(huán)節(jié)。由供應商將天然氣供應給用戶，也只有通過OFGEM授權(quán)供氣的供應商才能供應、銷售天然氣。

此時的英國天然氣市場，上游氣源和下游銷售終端實行多家主體自由競爭，中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷，實施第三方氣源的無歧視公平接入，實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)公平開放以及上游供應和下游銷售環(huán)節(jié)的充分競爭。

表 英國天然氣管網(wǎng)開放過程

三、英國天然氣管網(wǎng)發(fā)展改革經(jīng)驗

 

(一)立法先行，依法推進市場重構(gòu)

(二)獨立監(jiān)管機構(gòu)推進改革與監(jiān)管

在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，不同于上游生產(chǎn)和下游銷售，管道等基礎(chǔ)設(shè)施是具有自然壟斷屬性的，這使其在一定程度具有市場支配力。加強對管道的監(jiān)管，避免壟斷公司濫用其市場支配力，確保各方都能使用中游資產(chǎn)，就需要充分發(fā)揮獨立監(jiān)管的作用。1986年，OFGAS成立，并作為英國天然氣行業(yè)的獨立監(jiān)管機構(gòu)，負責監(jiān)督管網(wǎng)準入準則、管輸及儲存服務費率、零售收費市場費率、調(diào)查并調(diào)節(jié)企業(yè)之間以及企業(yè)與消費者之間的爭議等。

根據(jù)1986年《天然氣法案》，供應商有權(quán)從BG處獲取管道輸送權(quán)，但BG公司基于其壟斷地位，對不同供應商進行價格歧視。這一現(xiàn)象被上訴至OFGAS，后經(jīng)MMC和OFT仲裁，確定為歧視，此舉最終拉開了英國第三方準入、終端價格定價機制等這一系列天然氣市場化改革的序幕。由OFGAS、MMC以及OFT組成的監(jiān)管體系，切實推動了英國天然氣市場多元化供應格局的發(fā)展。

(三)推進管輸服務獨立

BG公司的分拆解決了管輸業(yè)務和供應業(yè)務的內(nèi)在利益沖突，獨立的管網(wǎng)公司不擁有天然氣供應業(yè)務，管網(wǎng)的第三方準入開始得到有效實施，從而促進了天然氣供應端的市場競爭，天然氣市場重構(gòu)進程顯著加快。

編輯：李丹丹

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