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（本文發(fā)表于《城市燃氣》2019年5月刊）

燃氣經營許可制度，是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》所確立的一項重要法律制度，是政府依法加強燃氣管理的一種事前控制手段，也是企業(yè)進入燃氣經營市場的準入門檻。燃氣經營許可制度的功能，主要是配置資源和控制危險。2014年11月，為規(guī)范燃氣經營許可行為，加強燃氣經營許可管理，根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，住房和城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)《燃氣經營許可管理辦法》（建城〔2014〕167號）（以下簡稱“14年辦法”），對于城鎮(zhèn)燃氣經營許可的申請、受理、審查批準、證件核發(fā)作出了詳細的規(guī)定。

2019年3月27日，住房與城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于修改<燃氣經營許可管理辦法>的通知》（建城規(guī)〔2019〕2號）（以下簡稱“新辦法”），在全國推進“證照分離”改革以及強調燃氣安全管理的背景下，對14年辦法進行修訂。那么，新辦法修訂了哪些內容？此次修訂將對燃氣行業(yè)發(fā)展產生怎樣的影響？本文試圖對此作一解讀。

一、14年辦法與新辦法對比表格

二、具體修改內容及原因

從住建部正式發(fā)布的通知來看，為了貫徹落實《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）、《國務院辦公廳關于做好證明事項清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕47號）精神，進一步做好燃氣安全管理工作，決定修改辦法。此次辦法修訂，主要是圍繞“優(yōu)化燃氣安全管理”這一中心，以“改革審批方式、優(yōu)化營商環(huán)境”與“加強事中事后綜合監(jiān)管”兩個側重點而展開的。

（一）優(yōu)化燃氣安全管理

燃氣經營許可制度的功能即在于“配置資源”與“防范風險”。根據(jù)行政許可法原理，只有當行業(yè)具有某些特性，包括“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)”與“直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的”，行政機關才能設定行政許可（見注1）。燃氣作為一種不可再生資源，行政機關為了管理燃氣市場，使公共資源得到合理配置，必須要設定一定門檻，此為“配置資源”；燃氣作為關系人們日常生活、本身又具有一定危險性的公共資源，必須要對其加強管理以防范風險，此為“防范風險”。

隨著經濟的發(fā)展，燃氣行業(yè)也在進行市場化改革，“抓住中間，放開兩頭”。對于下游的燃氣行業(yè)來說，要放開限制，使其充分競爭。因此，目前實踐中，我們可以看到，一般只要是符合燃氣經營許可管理辦法的企業(yè)，取得燃氣經營許可證并不困難，燃氣經營許可的“配置資源”功能正在逐漸減弱。但燃氣經營許可的“防范風險”功能卻依舊是重中之重，防范風險的關鍵在于燃氣安全管理，優(yōu)化燃氣安全管理在新辦法修訂中多有體現(xiàn)。

比如，新辦法第五條第（五）項，對經營方案的內容規(guī)定上，增加了“質量保障”的要求，要求企業(yè)嚴把質量關，將質量作為企業(yè)日常經營最為重點關注的問題；第五條第（六）項，對必須考核的人員人數(shù)進行了擴充與增加，同時規(guī)定更加符合企業(yè)實際，無論職位大小，只看崗位分工，并且將瓶裝燃氣的運輸環(huán)節(jié)也納入安全管理范圍；第六條取消了“供用氣意向書”作為申請材料的規(guī)定，企業(yè)必須提供與氣源供應企業(yè)簽訂的供用氣合同書。

另外，新辦法將農村燃氣經營許可也納入管理范圍。隨著北方煤改氣的不斷推進，農村地區(qū)使用燃氣的比例正在大幅提高。但農村燃氣經營不是法外之地，也要按照辦法，拿到許可，注意用氣安全。

（二）改革審批方式、優(yōu)化營商環(huán)境

此次辦法修改，“改革審批方式、優(yōu)化營商環(huán)境”占據(jù)了最大的篇幅。“緊緊圍繞簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，落實‘證照分離’改革要求，進一步厘清政府與市場關系，全面改革審批方式，精簡涉企證照”是近期政府工作的重點。14年辦法適用的這近五年，在對燃氣行業(yè)進行監(jiān)管的同時也涌現(xiàn)了許多問題，主要集中在申請證書等待時間過長、申請材料不夠明確、申請過程不夠公開等方面。此次新辦法對上述問題進行了修改，主要體現(xiàn)在第四條、第六條、第八條、第十六條等。

比如，第四條新增一款，要求發(fā)證部門應當公開審批程序、受理條件和辦理標準，公開辦理進度，并要推廣網上辦理。對于需要辦理燃氣經營許可證的企業(yè)，無疑大大減輕了辦證負擔，有些甚至只用跑“一次”便能辦理成功；第八條將作出行政許可的時間從20個工作日縮短為10個工作日、第十六條第一款將遺失許可證后補辦程序進行了簡化，不再要求在報刊公開聲明，并縮短了補辦的等待時間，由20個工作日縮短為5個工作日、第十六條第二款將許可證表面發(fā)生臟污、破損的，申請補辦的等待時間由20個工作日縮短為5個工作日，這些修訂極大減少企業(yè)辦理許可的等待時間，提高辦事效率。

另外，新辦法重新梳理了第六條“申請材料”，將申請材料進行了明確。值得注意的是，新辦法將規(guī)定申請材料的權限限于“法律、法規(guī)規(guī)定的其他材料”，取消了14年辦法中“規(guī)章”的規(guī)定，也就是說，只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以對燃氣經營許可申請材料作出規(guī)定，部門規(guī)章、地方規(guī)章以及規(guī)范性文件、燃氣管理部門內部文件均不得增加企業(yè)申請材料的范圍。

（三）加強事中事后綜合監(jiān)管

對燃氣行業(yè)進行有效監(jiān)管是設立燃氣經營許可的初衷，但“僅注重事前監(jiān)管、事中事后監(jiān)管缺位”的管理模式會導致燃氣事故頻發(fā)、產品供應不足、惡性競爭等“監(jiān)管失靈”問題。因此國務院于2015年8月提出“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開，加強事中事后監(jiān)管，杜絕“監(jiān)管失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。

此次修訂中也體現(xiàn)了加強事中事后監(jiān)管的內容，比如，新辦法新增了第十九條，要求實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，綜合運用各項手段，強化事中監(jiān)管；對違法違規(guī)燃氣經營行為要強化事后監(jiān)管，依法認定、及時處置；并且新辦法要求，發(fā)證部門要建立燃氣經營許可管理信息系統(tǒng)，推進部門間信息共享應用，將有關文件交由城建檔案部門統(tǒng)一保管。

三、新辦法將如何影響企業(yè)

（一）城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)

已經取得燃氣經營許可證并且進行燃氣經營的企業(yè)，可以重點關注新辦法新增的第十九條規(guī)定。我們可以從中窺得行政機關對今后燃氣管理的大致方向——持續(xù)加強事中、事后監(jiān)管，從根本上杜絕“監(jiān)管失靈”。在這樣的背景下，燃氣管理部門協(xié)同其他有關部門會重點對燃氣企業(yè)日常經營活動進行常態(tài)化監(jiān)督，這也對燃氣企業(yè)敲響了警鐘，一定要合法合規(guī)經營、完善相關管理制度，否則監(jiān)管的“鐵拳”將隨時砸下。

（二）想要進入燃氣行業(yè)的企業(yè)

對于正在申請或者想要申請燃氣經營許可證的企業(yè)，新辦法的修改無疑是重大利好。辦法修訂之后，申請燃氣經營許可的條件更加明確、辦理過程更加透明便捷，極大地減輕了這些企業(yè)的負擔。但與其他行業(yè)準入許可條件減少或者取消不同，新辦法并未降低申請燃氣經營許可的要求，反而更加注重安全性，比如“供用氣意向書”將不能作為申請燃氣經營許可證的材料、增加了必須經過專業(yè)培訓并考核合格的人數(shù)要求、更加注重質量保障，并明確將其列入“健全的經營方案”的考量范圍。因此對于想要進入燃氣行業(yè)的企業(yè)而言，建議對照新辦法，按照要求實施到位，將更高效的取得燃氣經營許可證。

（三）想要進軍農村燃氣市場的企業(yè)

新辦法實施之前，農村燃氣市場存在經營管理不規(guī)范、無證經營、無照經營、管理法規(guī)不健全等諸多問題，尤其使無證經營、無照經營的現(xiàn)象非常普遍，并無相關規(guī)范性文件規(guī)定如何取得經營許可、如何進行監(jiān)管等問題。新辦法修訂之后，明確將農村燃氣經營許可納入新辦法規(guī)制，并與城鎮(zhèn)燃氣適用統(tǒng)一標準。展望以后的農村燃氣市場，一定會更加規(guī)范化，對于想要進軍農村燃氣市場的企業(yè)而言，需要注意按照新辦法一一落實，合規(guī)經營。

四、結語

燃氣行業(yè)長期存在高位階法律法規(guī)缺位的現(xiàn)象，但是我們可以欣喜的發(fā)現(xiàn)，隨著行業(yè)改革的推進，行業(yè)管理正在改善?？梢钥吹皆诖_保燃氣安全、滿足基本條件的基礎上，新辦法實施后，企業(yè)將可以更快速取得燃氣經營許可證。當然，我們仍提醒企業(yè)注意，燃氣經營許可證是進入燃氣經營的門檻，但是并非取得燃氣經營許可證就一定能在該區(qū)域經營，還需要特別關注燃氣特許經營權問題。

注1：《行政許可法》第十二條：第十二條 下列事項可以設定行政許可：

（一）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；

（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；

（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；

（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；

（五）企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項。