標(biāo)準(zhǔn)化治理！后疫情時代的路徑選擇
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反思疫情防控情境下的基層治理是實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理全面推廣的合理性契機(jī)，要推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)向基層“善治”，必須注重標(biāo)準(zhǔn)化治理的頂層設(shè)計，從標(biāo)準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)向“軟法”與“硬法”的軟硬兼施，從技術(shù)理性轉(zhuǎn)向技術(shù)理性與實踐理性的和諧統(tǒng)一，從強(qiáng)調(diào)前期設(shè)計轉(zhuǎn)向注重治理效能，以期優(yōu)化后疫情時代標(biāo)準(zhǔn)化治理的實踐路徑，推動標(biāo)準(zhǔn)化治理由理論探討、局部試驗向全局實施的轉(zhuǎn)向
一、制度轉(zhuǎn)向:完善標(biāo)準(zhǔn)化治理的頂層設(shè)計
將標(biāo)準(zhǔn)化的根本屬性納入社會治理的運行機(jī)制之中在本質(zhì)上也是實現(xiàn)社會“善治”的過程。“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就是政府與公民對公共生活或公共事務(wù)的一種合作管理。一是抓住重點領(lǐng)域。標(biāo)準(zhǔn)化治理的適用范圍主要在基層，尤其是在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層面，基層應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)》《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》等方針政策，制定適合本層級的社會治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)及具體行動方案，重中之重是抓住標(biāo)準(zhǔn)化治理的重點領(lǐng)域，如貧困治理、社會養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)等方面，進(jìn)一步優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系，改善社會治理環(huán)境，提升基層治理能力。二是注重統(tǒng)籌兼顧。標(biāo)準(zhǔn)化治理需要處理好“標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量與質(zhì)量”和“標(biāo)準(zhǔn)化治理的試點與全面推進(jìn)”兩對關(guān)系。既要科學(xué)研判，設(shè)計出大量的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)規(guī)?；?yīng);也要堅持以“質(zhì)”為本，重視標(biāo)準(zhǔn)的可行性，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化治理的良性運行。既要大膽推行標(biāo)準(zhǔn)化試點工作，鼓勵相關(guān)地區(qū)優(yōu)先建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化治理試驗區(qū)，積累先行經(jīng)驗，創(chuàng)新發(fā)展模式;也要認(rèn)識到地區(qū)間的差異性，做到因地制宜，鼓勵從局部試點向全面推廣。三是落實治理主體。標(biāo)準(zhǔn)化治理既是參與式治理，更是合作式治理，從制定標(biāo)準(zhǔn)到實施標(biāo)準(zhǔn)，再到治理實踐，這個過程需要政府、民眾、社會組織等多元主體的共同參與。標(biāo)準(zhǔn)化是一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、復(fù)雜多元的程序，因而標(biāo)準(zhǔn)化治理既對參與主體的數(shù)量有實際要求，更對參與主體的全面性提出了實踐訴求。因此，既要確保政府的主導(dǎo)地位，也要保障民眾的參與權(quán)利，還要發(fā)揮非政府組織(私營部門、社會組織、媒體等)的監(jiān)督功能。
二、法治轉(zhuǎn)向:實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理的軟硬兼施
學(xué)界對于標(biāo)準(zhǔn)與法律兩者關(guān)系的討論由來已久且存在爭議，總體上都肯定了標(biāo)準(zhǔn)與法律之間存在重要聯(lián)系，但在標(biāo)準(zhǔn)是否具備法律屬性上主要有兩種觀點。一是認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)具有法律屬性。標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)中已有內(nèi)容的重復(fù)與延伸，或是法律制度的現(xiàn)狀總結(jié)，標(biāo)準(zhǔn)從技術(shù)層面配套支撐法律法規(guī)，由法律法規(guī)引用相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者基于硬法與軟法的視角認(rèn)為法律既引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)又吸收法律，兩者呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”的融合現(xiàn)象。二是否認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)具有法律屬性。有觀點基于比較分析角度認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)與法律在制定、實施、修訂、再實施、廢除等方面存在顯著差異。標(biāo)準(zhǔn)具有程序性、統(tǒng)一性與適用性。標(biāo)準(zhǔn)的制定依次經(jīng)過預(yù)研、立項、起草、征求意見、審查、批準(zhǔn)、出版、復(fù)審等階段，需要經(jīng)過嚴(yán)格的制定程序才得以頒布實施。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性主要體現(xiàn)在各級標(biāo)準(zhǔn)不能出現(xiàn)矛盾、重復(fù)甚至相抵觸。適用性在于標(biāo)準(zhǔn)一旦頒發(fā)，則具有行為約束力，違反或違背行為標(biāo)準(zhǔn)可受到問責(zé)。但是，在標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中標(biāo)準(zhǔn)通常是在歷史上存在并使用過的村規(guī)民約的基礎(chǔ)之上加以修訂完善而成的，傾向于軟法概念，以致在具體操作過程中無法實現(xiàn)類似法律“硬法”的強(qiáng)制性與約束力。
必須將治理的標(biāo)準(zhǔn)化加以法治化，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理的軟硬兼施。
一是在法律中引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。
正如有學(xué)者指出，標(biāo)準(zhǔn)與法律的融合已經(jīng)遍布法律和標(biāo)準(zhǔn)化的諸多領(lǐng)域，其對于法治和國家治理的意義日漸凸顯。
在法律制定的過程中，引入優(yōu)秀的標(biāo)準(zhǔn)化成果，真正實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)支撐法律。
二是加快標(biāo)準(zhǔn)走向立法。
當(dāng)法律缺位或者某些模糊場域中法律難以發(fā)揮作用時，標(biāo)準(zhǔn)可以作為法律的有效補充發(fā)揮積極作用，因而，應(yīng)加快標(biāo)準(zhǔn)走向立法，從而使標(biāo)準(zhǔn)既有“法律屬性”，也有“法律硬性”，基于標(biāo)準(zhǔn)與法律的有機(jī)融合，達(dá)到“軟法不軟，硬法要硬”的軟硬兼施效果。
三、技術(shù)轉(zhuǎn)向:增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化治理的雙重理性
標(biāo)準(zhǔn)化治理本質(zhì)上就是技術(shù)治理，將“標(biāo)準(zhǔn)”作為技術(shù)工具引入治理場域。技術(shù)治理可以理解成治理方式的規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯(Max Weber)將“合理性”(rationality)概念分為價值(合)理性和工具(合)理性。標(biāo)準(zhǔn)化治理的工具理性與基層治理所需要的價值理性存在矛盾，即技術(shù)治理強(qiáng)調(diào)了效果最大化的工具理性，而忽略了正確手段(人文關(guān)懷、法律、社會規(guī)范等)的價值理性。有學(xué)者指出技術(shù)治理在小規(guī)模診療型治理中效果顯著，但由于自身難以突破行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)在缺陷，導(dǎo)致在行政體系傳統(tǒng)弱勢領(lǐng)域即大規(guī)模預(yù)防型治理事務(wù)中，并不能實現(xiàn)有效治理。因此，如何優(yōu)化技術(shù)治理，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理的雙重理性，即工具理性與價值理性的有機(jī)統(tǒng)一，或是技術(shù)理性與實踐理性的彼此融合，成為當(dāng)前的重要任務(wù)。一是加強(qiáng)跨部門合作。通過整合多部門的工具優(yōu)勢，強(qiáng)化整體治理效益，化解治理盲區(qū)、治理漏洞等困境。增加上下級之間的信息溝通，杜絕“信息孤島”的出現(xiàn)。二是推進(jìn)權(quán)力下沉。通過賦予基層部門更多自主權(quán)，實現(xiàn)各層級機(jī)構(gòu)及其職能的合理設(shè)置與資源的合理配置，使基層職能部門在標(biāo)準(zhǔn)化治理中得以靈活地轉(zhuǎn)變工作思維與治理方式，提高治理效率。三是借助柔性理念。標(biāo)準(zhǔn)化治理通過標(biāo)準(zhǔn)的介入從而具備“剛性”約束屬性，但更需要以社會力量為主的柔性治理。通過借助柔性理念，以柔性方式即非強(qiáng)制性手段處理公共事務(wù)，堅持統(tǒng)籌政府、社會、民眾三大主體的多元共治，將“剛性”管理與“柔性”治理相結(jié)合，構(gòu)建社會治理共同體。同時，發(fā)揮道德的教化作用，以道德為標(biāo)準(zhǔn)化治理的有效補充，實現(xiàn)德法并舉、德法共治。28通過增強(qiáng)跨部門合作、推進(jìn)權(quán)力下沉和借助柔性治理，實現(xiàn)基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的技術(shù)理性與實踐理性的和諧統(tǒng)一。
四、效能轉(zhuǎn)向:鞏固標(biāo)準(zhǔn)化治理的實踐產(chǎn)出
治理效能是檢驗治理效果的關(guān)鍵指標(biāo)，治理效能的優(yōu)劣直接關(guān)系到治理能力的優(yōu)化與提升。因此，既要重視治理方式的科學(xué)性和治理主體的多元性，也要注重治理的“效果導(dǎo)向”;既要重視治理前期的制度設(shè)計，也要注重治理后期的效能產(chǎn)出。一是優(yōu)化隊伍能力建設(shè)。把制度執(zhí)行力與治理能力作為優(yōu)秀治理人才的選拔標(biāo)準(zhǔn)，培育一批優(yōu)秀的基層治理人才是提高治理效能的重要基礎(chǔ)。改進(jìn)人才評價體系吸納優(yōu)秀青年人才，加大資金投入健全人才激勵機(jī)制。如四川省2020年出臺《關(guān)于加強(qiáng)基層治理人才支撐的若干舉措》，通過縣鄉(xiāng)選調(diào)生、大學(xué)生定向培養(yǎng)、提升青年人才比例等方式多措并舉加強(qiáng)基層治理人才支撐。二是研判評估指標(biāo)體系。通過設(shè)定關(guān)鍵評估指標(biāo)(KPI)，建立綜合性治理績效評估體系，對標(biāo)準(zhǔn)化治理的績效進(jìn)行評估，對治理過程中的偏差行為進(jìn)行有效整治與糾偏。例如，上海市靜安區(qū)通過建立基層治理指標(biāo)體系對基層治理情況一年進(jìn)行一次評估，從而發(fā)現(xiàn)靜安區(qū)基層治理工作中的亮點與薄弱環(huán)節(jié)。三是加強(qiáng)監(jiān)督激勵機(jī)制。除了上級對下級以及同級之間的監(jiān)督之外，還需要加強(qiáng)社會監(jiān)督激勵機(jī)制，鼓勵社會大眾以及社會組織對基層治理進(jìn)行監(jiān)督評價。如針對社會治理的突出領(lǐng)域和社會大眾的關(guān)心領(lǐng)域制定量化評價制度，建議政府部門、社會組織、普通民眾根據(jù)量化指標(biāo)對治理效能進(jìn)行打分，或者委托第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對治理效能進(jìn)行專業(yè)性、系統(tǒng)性的評估，按照治理效能的得分高低排序進(jìn)行獎勵或者懲罰，從而達(dá)到提高治理效能的目標(biāo)。通過隊伍建設(shè)機(jī)制、評估指標(biāo)機(jī)制、監(jiān)督激勵機(jī)制優(yōu)化治理效能，提高標(biāo)準(zhǔn)化治理的實踐產(chǎn)出。
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