突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量及其規(guī)制路徑——兼評(píng)《行政處罰法》第49條 朱崢中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院講師、博士后研究人員【摘 要】程序裁量作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的一個(gè)關(guān)鍵論題，有著獨(dú)特的存在機(jī)理。一方面，這是由突發(fā)事件本身性質(zhì)所決定的;另一方面，這是行政應(yīng)急性原則的具體要求。一般而言，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量不僅是出于提高行政應(yīng)急效率的考量，還能夠證成行政應(yīng)急權(quán)的正當(dāng)性，促使行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注應(yīng)急過程。新修訂的《行政處罰法》第49條對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的應(yīng)急處罰程序作了特別規(guī)定，其中就對(duì)程序裁量進(jìn)行了吸納。但是，這里面也存在一定的局限性，使其面臨一些適用困境。因此，有必要以“程序理性”為基點(diǎn)，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量進(jìn)行法律規(guī)制。首先，根據(jù)突發(fā)事件特定的生命周期，明確程序裁量權(quán)在不同階段所側(cè)重的價(jià)值選擇，到底是“效率優(yōu)先”還是“公正優(yōu)先”。其次，以權(quán)利本位主義為中心，形成程序裁量權(quán)行使及其自制規(guī)范設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。再次，確立理性說服和論證的程序結(jié)構(gòu)，對(duì)程序運(yùn)行中的裁量權(quán)進(jìn)行控制。最后，建構(gòu)適合我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的程序裁量基準(zhǔn)制度?！娟P(guān)鍵詞】突發(fā)事件應(yīng)對(duì)；程序裁量；行政處罰法；應(yīng)急處置措施；裁量基準(zhǔn)一、程序裁量：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的一個(gè)關(guān)鍵論題 德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽A(yù)斷，“風(fēng)險(xiǎn)是永恒存在的。”現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各類突發(fā)事件對(duì)人類生產(chǎn)生活穩(wěn)定、生命財(cái)產(chǎn)安全都產(chǎn)生了前所未有的威脅。在本質(zhì)上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成，歸根結(jié)底在于風(fēng)險(xiǎn)從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性的過渡。而這種風(fēng)險(xiǎn)大半是由工業(yè)化社會(huì)所制造的。對(duì)遏制風(fēng)險(xiǎn)的安全的過度追求，導(dǎo)致法律治理轉(zhuǎn)向?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和防范管控的價(jià)值立場(chǎng)。在此背景下，我們不得不重新反思政府如何運(yùn)用法治思維和法治方式去應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。對(duì)此，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》已經(jīng)將“健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件”作為重要組成部分。為提高突發(fā)事件依法處置能力，需要按照平戰(zhàn)結(jié)合原則，完善各類突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)處置程序和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這里面就涉及了許多關(guān)于行政程序和行政裁量的問題。其中，一個(gè)較為關(guān)鍵的論題就是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量。 依據(jù)2024年6月修訂的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第19條和第72條規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生后，縣級(jí)以上人民政府作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)、危害程度和影響范圍等，立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，依法采取應(yīng)急處置措施。同時(shí)，該法第73條還針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或公共衛(wèi)生事件，具體列舉了救助性、控制性、保障性等各類應(yīng)急處置措施。并且，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府還可以采取其中一項(xiàng)或多項(xiàng)處置措施。這意味著，對(duì)于任何違反應(yīng)急處置措施的行為，行政機(jī)關(guān)都有權(quán)予以懲戒。對(duì)此，2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第49條也存在“應(yīng)急處罰”方面的規(guī)范銜接，作為對(duì)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)實(shí)施處罰的特別規(guī)定。即“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰?！逼鋵?shí)，這種“依法快速、從重處罰”的適用情形主要針對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中所規(guī)定的“囤積居奇、哄抬價(jià)格、牟取暴利、制假售假等擾亂市場(chǎng)秩序的行為”和“哄搶財(cái)物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂社會(huì)秩序的行為”。那么，如何才能快速實(shí)現(xiàn)行政應(yīng)急處罰?究其根源，乃是行政機(jī)關(guān)對(duì)其程序裁量權(quán)的運(yùn)用結(jié)果?？焖傩姓幜P是非常狀態(tài)下處罰制度的特殊適用，以常態(tài)行政中的普通處罰程序?yàn)榛A(chǔ)，在性質(zhì)上屬于行政裁量中的程序裁量。質(zhì)言之，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)快速行政處罰有著程序上判斷和選擇自由。事實(shí)上，如同實(shí)體裁量一樣，程序裁量也存在被濫用的空間，不合理的程序裁量仍會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)利。有鑒于此，本文擬從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中程序裁量的存在機(jī)理出發(fā)，在評(píng)析《行政處罰法》第49條對(duì)程序裁量的吸納及其局限性的基礎(chǔ)上，對(duì)其必要的規(guī)制路徑予以探究。 二、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量及其正當(dāng)性基礎(chǔ) 在現(xiàn)代社會(huì)，行政程序裁量因其獨(dú)特的法律性質(zhì)而廣泛存在于整個(gè)行政過程之中。這已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)，且是現(xiàn)代行政裁量體系不可或缺的。相較于正常行政狀態(tài)下的程序裁量，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量更有其獨(dú)特的存在機(jī)理及正當(dāng)性基礎(chǔ)。 （一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中程序裁量的存在機(jī)理 程序裁量作為一個(gè)法律概念已經(jīng)獲得理論界的初步認(rèn)同。那么，何謂“程序裁量”？一般而言，是指在行政程序運(yùn)行過程中，當(dāng)法律規(guī)范沒有對(duì)行政程序內(nèi)容作出具體明確規(guī)定，或者只作了原則性規(guī)定，或者雖有規(guī)定但法律允許行政機(jī)關(guān)裁量選擇的場(chǎng)合，行政主體有權(quán)基于案件具體情況，對(duì)行政行為作出的程序適用進(jìn)行自主判斷和最適當(dāng)?shù)姆ㄐЧx擇，以便行政程序能夠靈活高效、合乎目的地運(yùn)行。由此可見，程序裁量的存在是以行政程序的非要式性作為前提條件。這一定義對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量仍然適用。只不過，其存在機(jī)理有一定的獨(dú)特性。 一方面，這是由突發(fā)事件本身性質(zhì)所決定的?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第2條第1款就對(duì)“突發(fā)事件”的概念進(jìn)行了明晰，指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?？梢姡话l(fā)事件具有突發(fā)性、危險(xiǎn)性、緊迫性和不確定性等特質(zhì)，而這些都會(huì)使公眾遭受各種不可預(yù)判，甚至不可逆轉(zhuǎn)的生命健康安全威脅。例如，2008年發(fā)生的汶川大地震、2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情等。因此，為了盡快控制、減輕和消除突發(fā)事件引發(fā)的一系列社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)需要立即采取必要的應(yīng)急處置措施，以在短時(shí)間內(nèi)完成公共危機(jī)治理。同時(shí)，這一點(diǎn)也是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法目的之一。突發(fā)事件的發(fā)生及其危害擴(kuò)大，實(shí)際上是自然和社會(huì)系統(tǒng)在新的條件下由有序向無(wú)序、從量變到質(zhì)變、最終爆發(fā)的過程，只要措施得力、應(yīng)對(duì)有方，上述立法目的完全可能實(shí)現(xiàn)。那么，如何才能盡快實(shí)現(xiàn)這種目的?對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，其需要通過縮短時(shí)間、簡(jiǎn)化程序的形式作出應(yīng)急處置措施。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在作出應(yīng)急處置措施的過程中，能夠正確行使程序裁量權(quán)才最為關(guān)鍵。在公共危機(jī)情況下，根據(jù)行政應(yīng)急管理的需要，行政機(jī)關(guān)可以靈活變通或省略一般行政程序的某些方式、步驟、順序和時(shí)間等方面的要求。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第124條第1款就規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件依法作出行政決策，制定發(fā)布決定、命令，采取行政征用、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)等應(yīng)急處置措施，根據(jù)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，可以靈活確定上述行政應(yīng)急行為的步驟、方式、形式、順序和時(shí)限，變通或者部分省略有關(guān)行政程序。”即行政機(jī)關(guān)可在不違反正當(dāng)程序原則的情況下，以最快速度完成應(yīng)急處置措施作出所需要的程序要求。在一定程度上，這也體現(xiàn)了行政應(yīng)急權(quán)的時(shí)效性和程序簡(jiǎn)化性特點(diǎn)。 另一方面，這是行政應(yīng)急性原則的具體要求。行政應(yīng)急性原則作為我國(guó)一項(xiàng)具有原創(chuàng)性概念的行政法原則，是在緊急情況下，根據(jù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序和公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)或與一般性法律相抵觸的行為，以促進(jìn)有效應(yīng)急。但是，事后要接受并通過立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)審查，才能獲得追認(rèn)和免責(zé)，由此實(shí)現(xiàn)保權(quán)與控權(quán)的平衡。有鑒于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率性，行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)急處置措施的作出一般會(huì)具有高度的裁量屬性。這也是行政應(yīng)急性原則對(duì)行政裁量權(quán)容許性的特殊要求。正如有學(xué)者指出的，“行政機(jī)關(guān)對(duì)危機(jī)形勢(shì)嚴(yán)重程度的判斷、應(yīng)急措施的決策、種類、時(shí)限等問題都具有高度的自由裁量權(quán)。”在程序裁量方面，行政機(jī)關(guān)完全可以基于行政應(yīng)急原則的基本要求，通過程序裁量權(quán)的行使來(lái)合理簡(jiǎn)化或變通應(yīng)急程序。尤其是事中程序，法律一般沒有作出明確規(guī)定或者只作了原則性規(guī)定。只不過，行政機(jī)關(guān)對(duì)其程序裁量權(quán)的行使，仍要滿足最低限度的程序正義要求。并且，在該原則的統(tǒng)攝下選擇適當(dāng)?shù)男姓绦颍?、高效?yīng)對(duì)突發(fā)事件，進(jìn)而恢復(fù)正常社會(huì)秩序。這里面，既包括對(duì)行政機(jī)關(guān)作出應(yīng)急處置措施所采取重復(fù)方式、步驟和順序等的剔除、整合和規(guī)范，也包括遵守或者壓縮行政應(yīng)急程序運(yùn)行的法定時(shí)限。 綜上所述，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量存在，是多方面原因綜合作用的結(jié)果。但是，突發(fā)事件本身的性質(zhì)和行政應(yīng)急性原則的具體要求卻是最為主要的原因。換言之，為了實(shí)現(xiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法目的以及應(yīng)急治理需求，行政機(jī)關(guān)需要享有一定程度的程序裁量權(quán)。在洛克看來(lái)，“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公共福利和利益的要求來(lái)處理。” （二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中程序裁量的正當(dāng)性證成 第一，出于提高行政應(yīng)急效率的考量。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，常常要求應(yīng)急處置措施應(yīng)具有較高的效率性。這也與突發(fā)事件的突發(fā)性、危險(xiǎn)性、緊迫性和不確定性等特質(zhì)相適應(yīng)。單從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的文本觀察，無(wú)論是在制度設(shè)計(jì)上還是在價(jià)值選擇上，都遵循了效率優(yōu)先，兼顧公正的原則。這集中體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)實(shí)施應(yīng)急處置措施的程序依據(jù)方面。譬如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條規(guī)定，“對(duì)即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)安全事件，縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上一級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，具備條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)或者自動(dòng)速報(bào)?！痹摋l是關(guān)于社會(huì)安全事件信息報(bào)告制度的規(guī)定，目的就在于對(duì)突發(fā)事件早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警和早處置。本質(zhì)上，越級(jí)行政是為突破層級(jí)之間的限制，實(shí)現(xiàn)跨級(jí)別扁平化行政的方式。在這里，“可以”一詞就意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)是否“越級(jí)上報(bào)”有裁量權(quán)。顯然，如此程序性裁量設(shè)置是有助于提高行政應(yīng)急效率的。若按照常規(guī)狀態(tài)下的行政程序，必然需要一定時(shí)限和若干步驟等，會(huì)因此耽誤突發(fā)事件處置效果，也會(huì)構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利和社會(huì)公共利益的不作為或緩作為。申言之，是否符合“必要時(shí)”情形，以及是否適用這種報(bào)告程序，則屬于行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)范圍。此時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確把握“必要時(shí)”的適用情形，則可能構(gòu)成一種程序上的裁量墮怠。實(shí)際上，這種程序裁量是為應(yīng)急處置措施的作出保留一個(gè)相對(duì)寬松或自由的活動(dòng)空間。因而，行政機(jī)關(guān)在法定條件下可以根據(jù)自己的判斷作出其認(rèn)為最為合理的行政決定，從而提高行政權(quán)的效率。尤其是在突發(fā)事件的預(yù)警期和爆發(fā)期，為了能夠及時(shí)控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)在作出和實(shí)施一些應(yīng)急處置措施時(shí)，甚至可以突破合法性原則、合理性原則和正當(dāng)性原則的限制，不再為平時(shí)法所禁錮。雖然這些應(yīng)急處置措施的作出和實(shí)施不一定都是程序裁量權(quán)運(yùn)行的結(jié)果，但其在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的存在確實(shí)提高了行政應(yīng)急效率。 第二，證成行政應(yīng)急權(quán)的正當(dāng)性。行政應(yīng)急權(quán)作為一種特殊的行政權(quán)，是行政機(jī)關(guān)為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序而行使的權(quán)力，多是在特別程序下的“裁量性或框架性的授權(quán)”。即根據(jù)法定程序以求迅速平息危急事態(tài)所采取應(yīng)急措施的行政權(quán)力。一般而言，“行政應(yīng)急權(quán)本身的合法性基礎(chǔ)薄弱”，其行使會(huì)對(duì)公民部分權(quán)利產(chǎn)生部分限制，即造成公民權(quán)利克減。在行政法上，這些被克減的公民權(quán)利，既包括實(shí)體性權(quán)利，也包括程序性權(quán)利。此時(shí)，公共利益與個(gè)人利益之間就可能處于一種危險(xiǎn)的失衡狀態(tài)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，如果應(yīng)急措施過度限制公民權(quán)利，尤其是限制公民的程序性基本權(quán)利，那么行政應(yīng)急權(quán)的正當(dāng)性就會(huì)大大折減。因此，行政應(yīng)急權(quán)要想保持正當(dāng)性，就必須在法治軌道上應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。除了預(yù)先設(shè)定的行政應(yīng)急權(quán)，立法機(jī)關(guān)也可在突發(fā)公共危機(jī)爆發(fā)后，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行緊急立法授權(quán)，以生成多種形式的行政應(yīng)急權(quán)。即使如此，在行政應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行程序方面，也無(wú)法作出具體明確的規(guī)定。這也就意味著，是否以及何時(shí)實(shí)施行政程序的裁量權(quán)被授權(quán)給了行政機(jī)關(guān)。有鑒于此，程序裁量往往能為行政應(yīng)急權(quán)的正當(dāng)行使提供較為充分的權(quán)力保障，以及對(duì)相關(guān)程序要件予以補(bǔ)強(qiáng)。受此影響，程序裁量更是直接成為行政機(jī)關(guān)選擇適用簡(jiǎn)易程序或特別程序的依據(jù)。在司法審查中，如果法院承認(rèn)這種程序裁量權(quán)的存在，那么行政應(yīng)急權(quán)運(yùn)行程序的正當(dāng)性要件就可以得到滿足。加之，應(yīng)急狀態(tài)下的行政權(quán)本來(lái)就具有較高的裁量性，法院對(duì)其審查一般也會(huì)選擇較低的強(qiáng)度。其實(shí)，這一問題在日本也曾受到關(guān)注。行政程序作為對(duì)行政行為的統(tǒng)制，當(dāng)程序不完備成為撤銷訴訟中的指控目標(biāo)時(shí)，可作為被告行政廳的抗辯，或者作為法院對(duì)行政廳的支持邏輯，則稱其對(duì)采取何種程序具有一定裁量權(quán)。這里，法官無(wú)疑進(jìn)行了法續(xù)造，然后作出妥當(dāng)性法裁判。 第三，促使行政機(jī)關(guān)更加眷注應(yīng)急過程。前已述及，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，程序裁量權(quán)已經(jīng)成為影響行政應(yīng)急權(quán)力運(yùn)行的重要因素。事實(shí)上，從行政應(yīng)急權(quán)的能動(dòng)性到正當(dāng)性，都離不開程序裁量權(quán)的作用。相較于常態(tài)下的程序裁量權(quán)，應(yīng)急狀態(tài)下的程序裁量權(quán)的行使更加依賴行政理性。在此過程，行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際需要和情勢(shì)變化，在綜合考量各種事實(shí)情節(jié)基礎(chǔ)上，迅速作出相關(guān)程序的判斷和選擇，即做到合目的性的程序裁量。正因如此，也促使行政機(jī)關(guān)更加眷注突發(fā)事件的應(yīng)急過程。這一點(diǎn)，恰好能與突發(fā)事件的生命周期聯(lián)系起來(lái)。突發(fā)事件通常具有特定的生命周期，每一個(gè)突發(fā)事件都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)潛伏生長(zhǎng)、顯現(xiàn)暴發(fā)、持續(xù)演進(jìn)、消解減緩和解除消失的發(fā)展過程。這從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的調(diào)整或適用范圍就能看出。與之相應(yīng)，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的劃分，涵蓋了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等四個(gè)階段。其實(shí)，任何應(yīng)急措施的作出和實(shí)施都不可能只關(guān)注最后的實(shí)體裁量結(jié)果，更要關(guān)注過程中的程序裁量。畢竟，行政機(jī)關(guān)的程序裁量權(quán)行使必須符合法律授權(quán)的目的，且遵守法律的授權(quán)界限。除了法律已經(jīng)要式化的行政應(yīng)急程序外，對(duì)于尚未要式化的應(yīng)急程序，行政機(jī)關(guān)可不受特定形式的約束，有權(quán)選擇是否適用何種程序，以及如何適用何種程序。此時(shí)，法律只規(guī)定了授權(quán)的“目標(biāo)”而不再明確授權(quán)的范圍、方式、程序等，即進(jìn)行了內(nèi)容模糊乃至空白的授權(quán)。如果這些空白地帶的程序裁量權(quán)被忽視或?yàn)E用，那將會(huì)給整個(gè)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程帶來(lái)合法性質(zhì)疑。 三、《行政處罰法》第49條對(duì)程序裁量的吸納及其局限 在我國(guó)，突發(fā)事件應(yīng)急法律體系已經(jīng)形成，主要由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和單行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的法律規(guī)范共同構(gòu)成。此外，還有其他一些部門法的條款對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)作了規(guī)定。這里面，最為典型的就是《行政處罰法》第49條。該條是關(guān)于應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的行政處罰規(guī)定，其中的行政應(yīng)急處罰程序（或者“快速處罰程序”）就體現(xiàn)了《行政處罰法》對(duì)程序裁量的吸納及其運(yùn)用規(guī)則。 （一）《行政處罰法》第49條的確立過程及其對(duì)程序裁量的吸納 《行政處罰法》第49條規(guī)定，“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰”。這一新增條款經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整才最終得以確立?！缎姓幜P法》修訂一審稿第46條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法從重處罰，并可以簡(jiǎn)化程序”。在這里，明顯涉及了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中行政應(yīng)急處罰程序的裁量要求。但是，有鑒于“簡(jiǎn)化程序”欠缺明確的適用條件，且存在容易侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的隱憂，《行政處罰法》修訂二審稿又將第46條中的“依法從重處罰，并可以簡(jiǎn)化程序”改為第47條中的“依法快速、從重處罰”。值得強(qiáng)調(diào)的是，修訂二審稿中的“依法快速、從重處罰”并不完全等同于修訂一審稿“簡(jiǎn)化程序”。直至2021年1月22日《行政處罰法》獲得修訂通過，第49條才最終確定。從第49條的規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，立法者在修訂《行政處罰法》時(shí)積極回應(yīng)了行政執(zhí)法的實(shí)際需要。特別在2020年的新冠肺炎疫情爆發(fā)之際，由于疫情防控物質(zhì)暫時(shí)短缺，很多經(jīng)營(yíng)者借機(jī)提高與疫情防控有關(guān)物資的價(jià)格，甚至哄抬物價(jià)。這種經(jīng)營(yíng)者的違法行為，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序，而且違反了當(dāng)時(shí)疫情防控的應(yīng)急處置措施。面對(duì)這種情況，行政機(jī)關(guān)需要基于保障社會(huì)公眾基本生活需要的考量，對(duì)于違反應(yīng)急處置措施的行為依法快速、從重處罰，從而最大程度減少突發(fā)事件造成的損害。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并沒有對(duì)違反應(yīng)急處置措施的行為予以行政處罰的特別程序規(guī)定?！缎姓幜P法》第49條無(wú)疑為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政處罰行為直接提供了法律依據(jù)。行政處罰法的修改對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的處罰權(quán)作出了原則性的規(guī)定，可以在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法修改時(shí)形成更好的銜接，也為各領(lǐng)域單獨(dú)立法提供了依據(jù)。在突發(fā)情況下，依法快速、從重處罰，既是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，對(duì)于穩(wěn)定市場(chǎng)，安撫公眾恐慌情緒具有重要作用。在這里，更側(cè)重發(fā)揮行政處罰的預(yù)防和矯正功能，進(jìn)而起到震懾和懲治的效果。并且，應(yīng)強(qiáng)化行政、刑事等領(lǐng)域的責(zé)任銜接機(jī)制。 “依法快速處罰”作為《行政處罰法》第49條的最核心內(nèi)容，是指“行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的實(shí)施行政處罰的時(shí)限內(nèi)，依照法定程序迅速高效作出行政處罰決定?！北举|(zhì)上，“依法快速”的應(yīng)急處罰程序就是一種裁量性行政程序。即使如此，也不意味著行政機(jī)關(guān)必然適用簡(jiǎn)易程序去處理所有違反應(yīng)急處置措施的行為。到底是適用簡(jiǎn)易程序，還是適用普通程序，則需行政機(jī)關(guān)根據(jù)各自適用要件進(jìn)行判斷，從而選擇合適的程序類型。無(wú)論選擇適用何種程序，都要求行政機(jī)關(guān)在保障當(dāng)事人程序性基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，以盡快速度完成所有程序。事實(shí)上，這種程序上的加快或加速，多是行政機(jī)關(guān)在程序裁量權(quán)范圍內(nèi)的作用使然。例如，《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于依法從重從快嚴(yán)厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》（國(guó)市監(jiān)法〔2020〕27號(hào)）就規(guī)定，在不違反法律、行政法規(guī)情況下，可以根據(jù)當(dāng)?shù)匾咔榉揽匦枰?，?jiǎn)化執(zhí)法和聽證程序，壓縮辦案時(shí)限，積極運(yùn)用電子送達(dá)、在線聽取當(dāng)事人陳述和申辯等便捷的方式，具體舉措自行決定。那么，這種“依法快速”的處罰程序是否等同于快速辦理程序?在常態(tài)下，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件時(shí)可以適用快速辦理程序。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第40條規(guī)定，“對(duì)不適用簡(jiǎn)易程序，但事實(shí)清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議的行政案件，公安機(jī)關(guān)可以通過簡(jiǎn)化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。”在這里，快速辦理程序的首要適用條件，就是不適用簡(jiǎn)易程序的案件。可見，快速辦理程序并不等同于簡(jiǎn)易程序。它是公安機(jī)關(guān)在適用一般程序辦理案件時(shí)的一個(gè)特殊處理，通過簡(jiǎn)化取證方式、審核審批手續(xù)等措施來(lái)加快案件辦理速度。然而，“依法快速”處罰的程序還不完全是一種快速辦理程序。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，要圍繞突發(fā)事件應(yīng)對(duì)這個(gè)行政任務(wù)，既可適用簡(jiǎn)易程序，也可適用普通程序。只不過，在如何把握“快速”方面，行政機(jī)關(guān)有著自己的判斷自由和選擇空間。至于是縮短處罰期限，還是省去一些程序環(huán)節(jié)，在最低法治的基礎(chǔ)上視處置突發(fā)事件的需要作出決定。此外，該程序的適用并不需要行政機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)，得到行政相對(duì)人的同意，并由其簽名確認(rèn)。這一點(diǎn)，與快速辦理的程序性條件也不同。 （二）《行政處罰法》第49條關(guān)于程序裁量規(guī)定的局限性 《行政處罰法》第49條對(duì)程序裁量進(jìn)行了吸納，但未予以明確，而以“隱含”方式指涉。這里正是基于行政權(quán)力在緊急情況下快速處理公共危機(jī)與立法難以授權(quán)之間的矛盾，才賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)程序的裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)迅速打擊違法行為的目的。然而，第49條的程序裁量規(guī)定也存在一定局限性，從而面臨一些適用困境。 1.缺乏對(duì)程序裁量權(quán)行使的有效限制 《行政處罰法》第49條從行政機(jī)關(guān)適用快速處罰程序的前提、目的和對(duì)象三個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。即以發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件為前提，以控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害為目的，以違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為為對(duì)象。按照規(guī)范內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)的程序裁量權(quán)行使需要同時(shí)滿足這三個(gè)條件。顯然，這三個(gè)條件卻無(wú)法形成對(duì)程序裁量權(quán)行使的有效限制。就前提性條件而言，這明顯受到了新冠肺炎疫情的影響，包括并不限于重大傳染病疫情?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件及其分類、分級(jí)作了規(guī)定，這在一定程度上明確了“重大突發(fā)事件”的范圍。不過，這種前提性條件并不構(gòu)成對(duì)程序裁量權(quán)行使的實(shí)質(zhì)限制，只可歸結(jié)為適用的法定情形。即使在常態(tài)下，行政機(jī)關(guān)同樣會(huì)享有程序裁量權(quán)。就目的性條件而言，這明顯受到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法目的的影響。將該立法目的作為《行政處罰法》第49條的適用條件，其在針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性等方面的缺點(diǎn)是不言而喻的。然而，能否達(dá)到這個(gè)目的并沒有一個(gè)具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，很少存在不能達(dá)到目的的情形。因此，這也不會(huì)構(gòu)成對(duì)程序裁量權(quán)行使的有效限制。就對(duì)象性條件而言，就更談不上對(duì)程序裁量權(quán)行使的限制了。對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置措施的行為依法快速處罰，體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先的價(jià)值選擇。整體來(lái)看，雖然《行政處罰法》第49條規(guī)定了程序裁量的適用條件，但缺乏對(duì)程序裁量權(quán)行使的有效限制。在功能上，第49條填補(bǔ)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中行政裁量標(biāo)準(zhǔn)在程序和實(shí)體方面的立法空白，實(shí)際在授予行政機(jī)關(guān)以程序裁量權(quán)。前提、目的和對(duì)象這三個(gè)條件僅為程序裁量權(quán)的行使指明了方向。 2.欠缺當(dāng)事人程序性權(quán)利保障的規(guī)則 在此次《行政處罰法》的修訂中，除增設(shè)了行政應(yīng)急處罰程序外，還增設(shè)了非現(xiàn)場(chǎng)處罰程序。這無(wú)疑完善了行政處罰的程序類型。相較于非現(xiàn)場(chǎng)處罰程序，行政應(yīng)急處罰程序在當(dāng)事人權(quán)利保障方面并沒有任何特別規(guī)則設(shè)定，還體現(xiàn)不了行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡。這主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是公共利益優(yōu)先，嚴(yán)重?cái)D壓個(gè)人利益;二是以效率原則為導(dǎo)向，難以保障最低限度的程序公正;三是程序裁量與程序控制之間產(chǎn)生沖突，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，需要通過對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利保障，來(lái)達(dá)到程序裁量行為的實(shí)質(zhì)合理性。正如有學(xué)者指出，“在應(yīng)急狀態(tài)下，由于公民的權(quán)利會(huì)受到比平時(shí)更多更嚴(yán)的限制，必須更加嚴(yán)格地遵守平等對(duì)待、比例等利益均衡原則，以確保所采取措施的實(shí)質(zhì)合理性?！奔词故峭话l(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量，一些關(guān)于正當(dāng)程序原則的具體內(nèi)容也不能任意被行政機(jī)關(guān)排除適用，限制或變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)等，即要“符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)于這一點(diǎn)是有必要在后續(xù)修法中予以明確規(guī)定的。如果只強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)行政應(yīng)急處罰的“快速”和“高效”目的，很難保證行政機(jī)關(guān)在行使程序裁量權(quán)時(shí)能夠符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。雖然《行政處罰法》在第44條和第45條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)以及當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)，但是這種一般規(guī)定能否在第49條中為當(dāng)事人實(shí)際享有仍值得懷疑。這是因?yàn)椋m然《行政處罰法》第49條對(duì)程序裁量進(jìn)行了吸納，但這種吸納方式卻是“隱含”的，甚至行政機(jī)關(guān)都沒有意識(shí)到有程序裁量的存在。尤其在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)狀態(tài)下，效率優(yōu)先的原則也會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)忽視當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。這與我國(guó)傳統(tǒng)科層制的縱向線性應(yīng)急治理模式密不可分。值得注意的是，當(dāng)事人權(quán)利受到限制的程度也需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。特別是在突發(fā)事件的緩解期和善后期，“效率”已經(jīng)不是行政機(jī)關(guān)實(shí)施應(yīng)急處罰程序的首要價(jià)值，而是更多關(guān)注當(dāng)事人的權(quán)利保障問題。 3.尚未明確應(yīng)急處罰程序的實(shí)現(xiàn)方式 如何實(shí)現(xiàn)程序上的應(yīng)急處罰，這是《行政處罰法》第49條所沒有規(guī)定的。同時(shí)，這也是程序裁量權(quán)行使最容易被濫用的部分。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)對(duì)于處罰程序的方式、步驟、順序和時(shí)限等，都可在法定幅度和范圍內(nèi)進(jìn)行裁量判斷。不過，這并不構(gòu)成行政應(yīng)急處罰程序的實(shí)現(xiàn)技術(shù)。對(duì)此，還需要進(jìn)一步明確。雖然快速辦理程序不同于行政應(yīng)急處罰程序，但仍有可借鑒之處。在快速辦理程序中，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第40條、第43條、第44條、第45條和第47條設(shè)計(jì)了五種加速技術(shù)。具體包括：簡(jiǎn)化取證方式、簡(jiǎn)化審批審核手續(xù)、降低證明標(biāo)準(zhǔn)、精簡(jiǎn)法律文書和限定辦案時(shí)限。此外，《海警法》第30條也對(duì)加速技術(shù)作了原則性規(guī)定，并且在第31條規(guī)定了不適用快速辦理的程序類型。在一定程度上，這不僅指明了快速處理程序的實(shí)現(xiàn)方式，還限制了行政機(jī)關(guān)的程序裁量權(quán)行使?！缎姓幜P法》第49條規(guī)定的行政應(yīng)急處罰程序亦要如此，在實(shí)現(xiàn)方式方面作出原則性規(guī)定。特別是關(guān)于取證環(huán)節(jié)和審核審批手續(xù)的簡(jiǎn)化，以及辦案時(shí)限的限定。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的“依法快速處罰”會(huì)更有法律依據(jù)，盡量避免了那些非要式性行政程序偏離授權(quán)目的的可能性。顯然，這會(huì)壓縮行政機(jī)關(guān)對(duì)于程序的裁量權(quán)，不至于使之偏離法定幅度和范圍太遠(yuǎn)。之所以如此重視行政應(yīng)急處罰程序的實(shí)現(xiàn)方式，主要因?yàn)槠潢P(guān)涉了程序裁量權(quán)的運(yùn)行以及對(duì)當(dāng)事人重要程序性權(quán)利的保障。只有認(rèn)真對(duì)待程序，權(quán)力運(yùn)行才不至于恣肆，權(quán)利運(yùn)用也才能得到確保。 四、程序理性：行政程序裁量必要的規(guī)制路徑 雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量有著特殊存在機(jī)理及正當(dāng)性基礎(chǔ)，但從《行政處罰法》第49條來(lái)看，行政程序裁量的吸納及其適用也存在一定的法治隱憂。不過，這又是對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下程序裁量實(shí)現(xiàn)法律控制所不得不面臨的現(xiàn)實(shí)問題。雖然日常狀態(tài)的法治模式難以適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際情況，但這并不意味著突發(fā)事件應(yīng)對(duì)無(wú)法可依，更不意味著行政權(quán)力可以隨意采取應(yīng)急措施，而是要轉(zhuǎn)向應(yīng)急狀態(tài)的法治模式。因此，需要以“程序理性”為基點(diǎn)，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量權(quán)進(jìn)行必要的法律規(guī)制，使之“符合權(quán)力性質(zhì)、法律目的和法律價(jià)值”。所謂“程序理性”，不僅指通過法律程序所產(chǎn)生的結(jié)果從實(shí)體角度看是符合正義的，還指法律程序產(chǎn)生該結(jié)果的過程是一個(gè)通過事實(shí)、證據(jù)及程序參與者間平等對(duì)話與理性說服的過程。即通過確定價(jià)值導(dǎo)向和設(shè)置程序機(jī)制，排除恣意因素，從而保證程序裁量權(quán)行使的理性化和客觀化。 （一）價(jià)值導(dǎo)向：“效率優(yōu)先”抑或“公正優(yōu)先” 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量在價(jià)值導(dǎo)向方面，一直存在是“效率優(yōu)先”還是“公正優(yōu)先”的糾葛。這一問題直接關(guān)系行政機(jī)關(guān)作出程序裁量決定的傾向，以及相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)重點(diǎn)。不過，對(duì)于這一問題的解答，并不是一概而論、非此即彼的。到底選擇“效率優(yōu)先”還是“公正優(yōu)先”，在很大程度上取決于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不同階段的目的性及其對(duì)周圍環(huán)境的適應(yīng)性。這是因?yàn)椋侠砜茖W(xué)的應(yīng)急管理貫穿于突發(fā)事件發(fā)展的整個(gè)過程，要根據(jù)不同的階段特征賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)職權(quán)，形成與突發(fā)事件生命周期相協(xié)調(diào)的、循環(huán)有效的應(yīng)對(duì)處置模式。國(guó)務(wù)院新近修訂的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕5號(hào)）第8條就指出，應(yīng)急預(yù)案要圍繞突發(fā)事件事前、事中、事后全過程展開，并且明確了應(yīng)對(duì)工作的具體內(nèi)容。因此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量在不同階段會(huì)有不同的價(jià)值導(dǎo)向或利益?zhèn)戎亍?前已提及，突發(fā)事件通常會(huì)遵循一個(gè)特定的生命周期。根據(jù)社會(huì)危害可能造成危害和威脅、實(shí)際危害已經(jīng)發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)三個(gè)階段，突發(fā)公共事件總體上劃分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個(gè)階段。在這四個(gè)不同的階段中，行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急任務(wù)也是不同的，并可有針對(duì)性地采取應(yīng)急措施。在突發(fā)事件的預(yù)警期和爆發(fā)期，行政機(jī)關(guān)的目的和任務(wù)就是為了預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，以及在其發(fā)生后及時(shí)控制突發(fā)事件蔓延，防止發(fā)生次生、衍生事件。在此過程，行政機(jī)關(guān)也主要是保障國(guó)家安全、重大公共利益，以及維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。是故，行政機(jī)關(guān)在行使程序裁量權(quán)時(shí)更多以效率價(jià)值優(yōu)先，壓縮原有的程序運(yùn)行周期。當(dāng)然，在追求效益的同時(shí)也要體現(xiàn)公平，行政應(yīng)急措施不得與法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，盡量將社會(huì)損害控制在最小的程度范圍。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)也因享有較大程度的程序裁量權(quán)，而受到較低的司法審查強(qiáng)度。在司法實(shí)踐中，法院一般會(huì)這樣操作：如果裁量行為是在緊急情況下作出，鑒于行政機(jī)關(guān)沒有充分時(shí)間準(zhǔn)備，不嚴(yán)重的疏漏和失誤是可以容忍的，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)放寬;如果裁量行為是在正常情況下作出，審查標(biāo)準(zhǔn)就相對(duì)嚴(yán)格。我們無(wú)法苛求程序裁量權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下的行使與在正常狀態(tài)的行使一樣。在突發(fā)事件的緩解期和善后期，行政機(jī)關(guān)主要降低應(yīng)急措施強(qiáng)度以逐漸恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序，以及對(duì)應(yīng)急過程進(jìn)行調(diào)查評(píng)估并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。所以，行政機(jī)關(guān)在行使程序裁量權(quán)時(shí)要以公正價(jià)值優(yōu)先。如果行政機(jī)關(guān)繼續(xù)實(shí)施高強(qiáng)度應(yīng)急措施，并嚴(yán)格限制公民權(quán)利，那么對(duì)于公眾來(lái)說也是不具有可接受性的。在此階段，反而要特別注重“程序正義”?！俺绦蛘x作為人權(quán)保障的防御面向，有助于制衡公權(quán)力。”只有如此，才能保障當(dāng)事人依法享有一系列重要程序性權(quán)利。例如，當(dāng)事人的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。這些程序性權(quán)利之所以重要，主要因?yàn)殛P(guān)涉到了當(dāng)事人的具體合法權(quán)益。無(wú)論如何，重要程序性權(quán)利在本質(zhì)上都離不開正當(dāng)程序原則作為基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而這些正是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量權(quán)行使所要恪守的原則界限。 （二）制度基礎(chǔ)：秩序中心主義抑或權(quán)利本位主義 在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急思維究竟是秩序中心主義還是權(quán)利本位主義，直接關(guān)乎程序裁量權(quán)行使及其自制規(guī)范的設(shè)計(jì)重心。就目前來(lái)看，秩序中心主義已經(jīng)不能滿足應(yīng)急治理需求，且無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人權(quán)利保障之間的平衡。但是，其對(duì)程序裁量的影響卻根深蒂固。《行政處罰法》第49條作為對(duì)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)實(shí)施行政處罰的特別程序規(guī)定，將程序裁量納入立法規(guī)范就體現(xiàn)了一種秩序中心主義的應(yīng)急思維。對(duì)于違反突發(fā)事件應(yīng)急處置措施的行為，行政機(jī)關(guān)在“依法”進(jìn)行從快、從重處罰時(shí)，“法”的界限問題始終沒有明確。因此，也無(wú)法形成對(duì)上述應(yīng)急處罰權(quán)行使的限制。受此影響，當(dāng)事人的程序性權(quán)利保障問題更是沒有受到立法者的足夠重視。雖然這可盡快穩(wěn)定恢復(fù)因突發(fā)事件而嚴(yán)重混亂的社會(huì)公共秩序，但是也對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生了限制作用。毋庸置疑，這種限制應(yīng)當(dāng)要有一個(gè)‘度’，以保護(hù)公民權(quán)利。并且，不得克減公民的基本權(quán)利。在理論層面，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的快速處罰必須在法律法規(guī)規(guī)定的案件范圍、處罰程序以及裁量基準(zhǔn)的范圍內(nèi)行使，不得突破法律法規(guī)的限制，也應(yīng)當(dāng)符合法律目的和最小侵害及利益衡量原則。僅就其中的程序裁量而言，要么從行政機(jī)關(guān)角度出發(fā)，直接明確行政機(jī)關(guān)行使程序裁量權(quán)的原則和規(guī)則;要么從當(dāng)事人角度出發(fā)，在法律規(guī)范中賦予當(dāng)事人所享有的重要程序性權(quán)利，以及提供當(dāng)其程序性權(quán)利受到侵害后啟動(dòng)行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)?？梢?，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需要堅(jiān)持權(quán)利保障的應(yīng)急思維以及利益均衡的具體方式。從秩序中心主義轉(zhuǎn)向權(quán)利本位主義，實(shí)現(xiàn)以保障公民權(quán)利為中心的法治化治理。這種權(quán)利本位主義的治理模式拓展了法治現(xiàn)代化新道路，同時(shí)推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。 在權(quán)利本位主義中，行政機(jī)關(guān)的程序裁量權(quán)行使不能對(duì)當(dāng)事人重要的程序性權(quán)利加以任意限制，并且能夠滿足最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)言之，符合行政均衡原則和行政正當(dāng)原則。之所以要求行政正當(dāng)原則，就是要增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)作出正確判斷的客觀性和可操作性，使程序裁量具有相對(duì)明確的規(guī)范指引，用以作為判斷其實(shí)質(zhì)合理性的基本要素。另一方面，也可用來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)有行政程序規(guī)則不足的缺陷，從而在客觀上限縮行政機(jī)關(guān)行使程序裁量權(quán)的空間。這即使在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，也能提升程序裁量決定的實(shí)質(zhì)合理性?！坝捎凇畹拖薅鹊墓癁槌绦蚣捌浣Y(jié)果提供了某種正當(dāng)性，所以對(duì)于緊急狀態(tài)下的一些行政程序人們還是會(huì)自愿接受的?！敝档脧?qiáng)調(diào)，利益均衡思維也是必不可少的。本質(zhì)上，行政裁量就是法律賦予行政主體在權(quán)衡各種利益關(guān)系的基礎(chǔ)上作出選擇判斷的權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)在作出程序裁量決定時(shí)，需要通過平等對(duì)待原則、比例原則和信賴保護(hù)原則的適用，來(lái)確保裁量結(jié)果的實(shí)質(zhì)合理性。總言之，可將權(quán)利本位主義作為行政程序裁量自制規(guī)范的制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，將權(quán)力關(guān)進(jìn)由權(quán)利編織的制度籠子。只有以保障公民權(quán)利為中心的法治化治理，才能不斷提升程序裁量行為的正當(dāng)性，防止程序裁量權(quán)被濫用或不合理行使。 （三）程序結(jié)構(gòu)：程序裁量決定的理性說服和論證 從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中程序裁量的運(yùn)行過程來(lái)看，由于行政應(yīng)急程序的特殊性，致使這一過程缺乏足夠的理性說服和論證。實(shí)踐中，會(huì)通過非常規(guī)程序緊急出臺(tái)某些措施，或者對(duì)某些措施的出臺(tái)設(shè)置更高的事中或事后審查門檻。雖然這種行為程序滿足了應(yīng)急狀態(tài)下的法律適用需求，但是也恰恰說明了事中應(yīng)急措施作出和實(shí)施是缺乏理性說服和論證的。也就是，缺乏對(duì)程序裁量決定的說明理由。對(duì)于程序正義的實(shí)現(xiàn)來(lái)說，說明理由的核心意義就在于對(duì)程序操作過程中的裁量權(quán)進(jìn)行一種理性控制，促使人們建立起對(duì)法律程序公正性的信心。不過，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，為其作出的程序裁量行為進(jìn)行理由說明，是對(duì)一系列事實(shí)因素、法律因素和裁量因素的重新檢討。在此過程，行政機(jī)關(guān)需要綜合考量相關(guān)事實(shí)因素、法律因素和裁量因素是否正確、合理。同時(shí)，一些錯(cuò)誤、恣意、專斷、偏私等因素也會(huì)隨之濾掉?？梢姡f明理由是控制程序裁量權(quán)行使的一個(gè)有效機(jī)制。譬如，在行政處罰領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，就應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人處罰的內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)。這里的“理由”，當(dāng)然也包括行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體或程序裁量的理由說明，或者為規(guī)范裁量權(quán)而制定的裁量基準(zhǔn)。一般而言，行政機(jī)關(guān)既要說明裁量行為的合法性依據(jù)，也要說明裁量行為的合理性依據(jù)。事實(shí)上，無(wú)論是在地方性法規(guī)中，還是在地方政府規(guī)章中，裁量理由說明都已經(jīng)通過不同立法形式確定為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)。例如，《江蘇省行政程序條例》在“行政程序一般規(guī)定”中就指出，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出減損當(dāng)事人合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的行政行為，應(yīng)當(dāng)事前告知當(dāng)事人擬作出的行政行為的主要內(nèi)容、理由和依據(jù)。再如，《湖南省行政程序規(guī)定》第78條規(guī)定，行政執(zhí)法決定文書應(yīng)當(dāng)充分說明決定理由，具體包括證據(jù)采信、依據(jù)選擇和決定裁量理由。當(dāng)然，其他地方政府規(guī)章關(guān)于行政程序的規(guī)定也有類似內(nèi)容。 除此以外，當(dāng)事人還有權(quán)主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行說明理由或充分說明理由。實(shí)際上，這是通過“賦權(quán)”方式來(lái)督促行政機(jī)關(guān)履行說明理由的義務(wù)。在域外，裁量決定的理由說明也規(guī)定在各國(guó)行政程序法中。典例如《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第39條，即“通過書面或電子方式作出或確認(rèn)的行政行為，須附有理由說明。在理由說明中，應(yīng)包含行政機(jī)關(guān)作出決定時(shí)考慮和權(quán)衡的關(guān)鍵性的事實(shí)和法律原因。裁量決定的理由同樣應(yīng)包含行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)考慮的因素?！庇绕湫姓C(jī)關(guān)在作出程序裁量決定時(shí)，針對(duì)法律要件所進(jìn)行的類推或補(bǔ)充。如此一來(lái)，程序裁量權(quán)行使的個(gè)別或具體基準(zhǔn)就始終處于一種公開狀態(tài)。因而，程序裁量行為才可能更具有合理性和可接受性。同樣，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量權(quán)行使也應(yīng)說明理由，全面反映程序裁量的所有結(jié)果，不能因?yàn)楫?dāng)時(shí)情況緊急或事發(fā)突然而絕對(duì)豁免。行政機(jī)關(guān)在法政策下背離裁量基準(zhǔn)并沒有在處罰決定書中說明理由，也會(huì)構(gòu)成濫用職權(quán)。自不必說，便可將裁量的具體過程呈現(xiàn)給相對(duì)人，使得行政決定成為可辯駁可審查可救濟(jì)可監(jiān)督的對(duì)象。 也許有人會(huì)擔(dān)憂，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量說明理由是否會(huì)阻滯行政應(yīng)急效率?對(duì)于這個(gè)問題，其實(shí)沒有必要過多憂慮。這涉及到裁量理由的說明程度和方式問題。雖然裁量理由的說明程度越詳細(xì)，其功能發(fā)揮越充分，但是也無(wú)疑增加了行政機(jī)關(guān)作出程序裁量決定的負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。此時(shí)，就要達(dá)成裁量理由說明程度與應(yīng)急效率之間的平衡。這就需要行政機(jī)關(guān)參酌說明理由義務(wù)的功能和目的，綜合考慮裁量權(quán)法律根據(jù)的規(guī)定內(nèi)容、該裁量決定的性質(zhì)及內(nèi)容、該裁量決定的原因事實(shí)等而定。當(dāng)程序裁量權(quán)涉及當(dāng)事人的程序性基本權(quán)利時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)詳細(xì)說明裁量理由。即使當(dāng)時(shí)因情況緊急沒有進(jìn)行裁量理由說明，也應(yīng)在事后于一定期限內(nèi)說明理由。此外，行政機(jī)關(guān)也可以選擇口頭形式或書面形式不同的說明理由方式。在一定程度上，說明理由說服和論證功能的實(shí)現(xiàn)，也并非完全降低了行政效率。如果從程序裁量行為后續(xù)的可接受性而言，反而會(huì)提高應(yīng)急效率。值得強(qiáng)調(diào)的是，理性說服和論證的程序結(jié)構(gòu)對(duì)于行政應(yīng)急行為的作出和實(shí)施也具有重要意義。即推進(jìn)了執(zhí)法方式向科學(xué)、合理、人性化的方向發(fā)展，使相對(duì)人的權(quán)益得到更好的維護(hù)。其實(shí)，要想提高行政機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件的依法處置能力，就要完善各類突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)處置程序。 （四）自制規(guī)范：建構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序裁量基準(zhǔn) 我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)其來(lái)有自，其制度生成和理論研究都與行政執(zhí)法實(shí)踐密不可分。一般而言，裁量基準(zhǔn)作為伴隨裁量治理轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的一種新興制度，旨在通過行政機(jī)關(guān)設(shè)定一種規(guī)則化的具體判斷選擇標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的自我控制。這為限定、建構(gòu)和制約行政裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法公平正義提供了新的思路。那么，程序裁量權(quán)作為行政裁量權(quán)的一種，是否也可以制定行政程序裁量基準(zhǔn)呢?針對(duì)這一問題，日本學(xué)者平岡久教授在理論上作出了肯定回答，裁量基準(zhǔn)是“行政機(jī)關(guān)有關(guān)行政活動(dòng)之內(nèi)容、要件、程序等制定的規(guī)定”。在國(guó)內(nèi)，也有學(xué)者對(duì)裁量基準(zhǔn)的概念進(jìn)行了限縮與擴(kuò)容，指“行政機(jī)關(guān)自發(fā)性從內(nèi)容、要件、程序等方面對(duì)行政裁量予以機(jī)械性細(xì)化而制定的一種規(guī)范性文件”。上述概念中提到的“程序”，便涉及到了行政程序裁量的基準(zhǔn)化問題，即將行政程序作為裁量基準(zhǔn)的一種技術(shù)對(duì)象。其實(shí)，在實(shí)踐層面，行政程序裁量基準(zhǔn)也在以不同形式被推出。譬如，《山東省行政程序規(guī)定》第59條就規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政裁量權(quán)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件的形式，對(duì)裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化、量化。這里的“方式”和“時(shí)限”，無(wú)疑都屬于行政程序裁量的范疇，更是可以被地方立法細(xì)化和量化的。再如，2023年10月7日通過的《應(yīng)急管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)暫行規(guī)定》就規(guī)定了不同形式的行政程序裁量基準(zhǔn)。這主要涉及第25條、第26條和第27條。在制定應(yīng)急管理行政征收征用裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確行政征收征用的標(biāo)準(zhǔn)、程序、權(quán)限等內(nèi)容;在制定應(yīng)急管理行政強(qiáng)制裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確強(qiáng)制種類、條件、程序、期限等內(nèi)容;制定應(yīng)急管理行政檢查裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確檢查主體、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式和頻率等內(nèi)容。此外，第28條還以兜底形式明確了其他行政執(zhí)法行為的程序裁量基準(zhǔn)問題，即“根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，存在裁量空間的其他行政執(zhí)法行為，有關(guān)應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)按照類別細(xì)化、量化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)和實(shí)施程序。”由此可見，無(wú)論是在理論層面還是在實(shí)踐層面，建構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的行政程序裁量基準(zhǔn)都不存在任何障礙，并成為裁量基準(zhǔn)新的制度方向。而這也是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的直接體現(xiàn)。 接下來(lái)，就是如何建構(gòu)適合我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的程序裁量基準(zhǔn)?，F(xiàn)有裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造呈現(xiàn)出一種對(duì)稱性，即“情節(jié)細(xì)化”與“效果格化”一一對(duì)應(yīng)。從制定技術(shù)上看，其首要任務(wù)也是對(duì)裁量事實(shí)情節(jié)作出認(rèn)定并加以類型化區(qū)分，由此構(gòu)成指向適用不同效果格次的基礎(chǔ)和依據(jù)。但是，這種看似完美的對(duì)稱結(jié)構(gòu)，很難被完全復(fù)制到程序裁量基準(zhǔn)的制定之中。這是因?yàn)椋噍^于實(shí)體裁量，程序裁量并非選擇行政決定作出所采取的“條件”或“幅度”，而是在不受特定形式約束的情況下，決定“是否”“如何”以及“何時(shí)”實(shí)施行政程序。因而，程序裁量基準(zhǔn)可參照以下具體方法展開：（1）程序要素法。這主要是指行政機(jī)關(guān)就其所享有的程序裁量權(quán)，針對(duì)行政程序中的不同要素進(jìn)行裁量基準(zhǔn)式的自我限定。其實(shí)，無(wú)論何種行政程序結(jié)構(gòu)，都是由各個(gè)要素排列、組合或連接的。例如，方式、步驟、時(shí)限和順序等要素。（2）程序類型法。這主要是指行政機(jī)關(guān)就其所享有的程序裁量權(quán)，針對(duì)行政程序中的不同類型進(jìn)行裁量基準(zhǔn)式的自我限定。行政程序的主要類型包括簡(jiǎn)易程序、普通程序和聽證程序等。在地方立法實(shí)踐中，為了規(guī)范聽證程序，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，專門針對(duì)聽證程序的規(guī)則已經(jīng)制定了很多。譬如，《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》《河南省行政處罰聽證辦法》等。（3）程序階段法。這主要是指行政機(jī)關(guān)就其所享有的程序裁量權(quán)，針對(duì)行政程序中的不同階段進(jìn)行裁量基準(zhǔn)式的自我限定。一般而言，該方法存在兩種進(jìn)路。一是，在行政程序的整體上，對(duì)不同程序階段進(jìn)行裁量基準(zhǔn)的制度構(gòu)建;二是，在不同行政程序領(lǐng)域中，對(duì)其不同程序階段進(jìn)行裁量基準(zhǔn)的制度構(gòu)建。這些具體方法的應(yīng)用，無(wú)疑有助于程序裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)基準(zhǔn)式的自我限定，從而達(dá)到細(xì)化程序裁量的目的。 五、結(jié)語(yǔ) 在突發(fā)事件發(fā)生前后，行政機(jī)關(guān)必須果斷采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)。在此過程，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政程序的裁量性適用，更成為其應(yīng)急權(quán)力的重要組成部分。一般而言，這種權(quán)力具有高度集中性、高度裁量性、程序簡(jiǎn)化性等特殊性，并會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成臨時(shí)克減。某種程度上講，程序裁量的存在就是行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要，從而控制、減輕和消除突發(fā)事件引發(fā)的社會(huì)失序狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，還可以與刑事處罰措施形成有效銜接，化解行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度空轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。新修訂的《行政處罰法》第49條就對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的程序裁量進(jìn)行了吸納。這一條款的確立，填補(bǔ)了突發(fā)事件中行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的立法空白;明確了在突發(fā)事件中，應(yīng)當(dāng)依法快速、從重處罰違法行為。其中的快速處罰程序，在本質(zhì)上就表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的一種程序裁量權(quán)。這意味著，行政機(jī)關(guān)在行政應(yīng)急處罰中有權(quán)選用合適的程序，并對(duì)其進(jìn)行一定的變通或簡(jiǎn)化?？梢哉f，無(wú)論是在保障公共利益方面還是在保障個(gè)人權(quán)益方面，程序裁量都有著十分重要的作用。當(dāng)然，不合理程序裁量仍然會(huì)對(duì)當(dāng)事人的程序性權(quán)利產(chǎn)生消極影響。此時(shí)，就需要營(yíng)造一個(gè)有利于監(jiān)督權(quán)行使的制度環(huán)境。因而，可從價(jià)值導(dǎo)向、制度基礎(chǔ)、程序結(jié)構(gòu)、自制規(guī)范等方面對(duì)其予以必要的法律規(guī)制，以保證程序裁量權(quán)行使的理性化和客觀化。值得注意的是，如何建構(gòu)適合我國(guó)的行政程序裁量基準(zhǔn)制度還處于一種初創(chuàng)階段，無(wú)論是在技術(shù)邏輯上還是具體方法上，還需進(jìn)一步研討。