能源情報(bào)研究中心 楊永明

可再生能源配額制是可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策幾十年演進(jìn)過(guò)程中逐漸形成的一種代表性政策，目前在全球范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)家多年前就已開(kāi)始實(shí)行可再生能源配額制，并在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文選取若干典型國(guó)家，對(duì)國(guó)外可再生能源配額制運(yùn)行情況進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理與分析，供參考。

可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standards，RPS）是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)強(qiáng)制性規(guī)定電力系統(tǒng)所供電力中須有一定比例（即配額標(biāo)準(zhǔn)）為可再生能源供應(yīng)，亦即強(qiáng)制能源供給方（義務(wù)主體）在所供應(yīng)的能源結(jié)構(gòu)中必須提供一定比例的可再生能源，這個(gè)強(qiáng)制的比例也就是強(qiáng)制性的義務(wù)（obligation）或配額（quota）。

配額既可以是可再生能源增長(zhǎng)的絕對(duì)量，也可以是一個(gè)增長(zhǎng)比例，但不論是絕對(duì)量還是增長(zhǎng)比例，通常都是一個(gè)明確的數(shù)字?？稍偕茉吹姆秶浅V泛，對(duì)其認(rèn)識(shí)并不一致，因而凡是實(shí)行可再生能源配額制的國(guó)家或地區(qū)均明確界定適用的可再生能源技術(shù)。同時(shí)，為了保證配額指標(biāo)的如期完成，政府通常都會(huì)設(shè)立高效權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督配額義務(wù)主體確實(shí)完成配額指標(biāo)，若發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定或者到期不能完成配額指標(biāo)，則要進(jìn)行處罰。

可再生能源證書(shū)（Renewable Energy Certificate，REC），又稱(chēng)綠色電力證書(shū)，是基于可再生能源配額制度的一項(xiàng)政策工具。為增加可再生能源配額制義務(wù)主體完成配額指標(biāo)的彈性，多會(huì)配合可再生能源證書(shū)制度，提供更具彈性的市場(chǎng)機(jī)制。購(gòu)買(mǎi)可再生能源證書(shū)是實(shí)現(xiàn)可再生能源配額制的手段和證明。

配額制的參與方包括立法及監(jiān)管主體（政府）、配額義務(wù)主體和可再生能源發(fā)電企業(yè)。政府部門(mén)制定可再生能源消費(fèi)占比的具體標(biāo)準(zhǔn)，并計(jì)算和分配責(zé)任主體對(duì)應(yīng)的配額指標(biāo)；監(jiān)管部門(mén)對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行資格認(rèn)證，并依據(jù)其發(fā)電量核發(fā)相應(yīng)數(shù)量的綠證；可再生能源發(fā)電企業(yè)可以將綠證出售給配額義務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)收益；義務(wù)主體需認(rèn)購(gòu)足額的綠證并提交至監(jiān)管部門(mén)，以完成配額指標(biāo)，否則將面臨更高的懲罰措施。

美國(guó)迄今為止在聯(lián)邦政府層面還沒(méi)有出臺(tái)可再生能源配額政策，也沒(méi)有制定與可再生能源配額制相關(guān)的法律，美國(guó)的可再生能源配額制是在各個(gè)州的實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的。早在上世紀(jì)90年代，美國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)就已提出了正式的可再生能源配額制概念，隨后各州相繼制定和實(shí)施各自的配額制政策。截至目前，可再生能源配額制已在全美約30個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)正式實(shí)施，與聯(lián)邦層面的投資稅減免（ITC）、生產(chǎn)稅減免（PTC）等可再生能源政策相輔相成。由于各州制度和政策設(shè)計(jì)差異較大，美國(guó)可再生能源配額制的實(shí)施也較為復(fù)雜，但美國(guó)的配額市場(chǎng)仍是全世界最發(fā)達(dá)的可再生能源配額市場(chǎng)之—。

表1 美國(guó)可再生能源配額制發(fā)展歷程

（資料來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)材料整理）

美國(guó)各州制定的可再生能源配額目標(biāo)不盡相同，主要包括指定配額完成期限及比例、指定裝機(jī)容量等。其中絕大多數(shù)可再生能源配額目標(biāo)都是要求負(fù)有購(gòu)買(mǎi)義務(wù)的負(fù)荷服務(wù)商向消費(fèi)者交付一定數(shù)量的可再生電力。負(fù)荷服務(wù)商可能需要每年向客戶(hù)交付一定兆瓦時(shí)的可再生電力，或者一定比例的可再生電力。例如，俄勒岡州要求負(fù)有購(gòu)買(mǎi)義務(wù)的負(fù)荷服務(wù)商在2025年之前，為每個(gè)客戶(hù)提供25%的可再生電力。美國(guó)僅有德克薩斯和愛(ài)荷華兩州的可再生能源配額目標(biāo)是要求裝機(jī)和運(yùn)行一定兆瓦數(shù)的可再生能源發(fā)電設(shè)施。

盡管美國(guó)的配額目標(biāo)由各州單獨(dú)制定，但多數(shù)實(shí)施配額制的州均建立了可再生證書(shū)交易市場(chǎng)。在考核和監(jiān)管方面，配額監(jiān)管由當(dāng)?shù)啬茉幢O(jiān)管部門(mén)執(zhí)行，配額義務(wù)主體通常選取負(fù)荷服務(wù)商或零售電力供應(yīng)商。按照發(fā)電容量設(shè)置可再生能源配額目標(biāo)的德克薩斯和愛(ài)荷華兩州（美國(guó)只有這兩州沒(méi)有采用面向零售客戶(hù)的電力銷(xiāo)售量作為配額目標(biāo)），義務(wù)主體也是零售電力供應(yīng)商和公用事業(yè)企業(yè)。

從政策設(shè)計(jì)上看，美國(guó)各州最初采用技術(shù)中性原則，帶動(dòng)成本相對(duì)低廉的風(fēng)電快速發(fā)展。根據(jù)勞倫斯伯克利國(guó)家實(shí)驗(yàn)室（LBNL）的數(shù)據(jù)，截止到2009年由可再生能源配額制推動(dòng)的可再生能源裝機(jī)中超過(guò)94%為風(fēng)電，光伏、地?zé)岷蜕镔|(zhì)等其他技術(shù)路線無(wú)人問(wèn)津。為保證可再生能源技術(shù)多樣化，美國(guó)各州通過(guò)技術(shù)分級(jí)或技術(shù)留存的方式，刺激除風(fēng)能外的可再生能源發(fā)展，采取的政策包括對(duì)光伏、分布式等指定能源給予較高的REC乘數(shù)，為光伏等設(shè)置單獨(dú)的可再生能源配額要求。在此推動(dòng)下，再加上可再生能源自身裝機(jī)成本的快速下降，美國(guó)的光伏等非風(fēng)可再生能源后來(lái)居上，累計(jì)裝機(jī)占比已經(jīng)超過(guò)30%。

從政策效果上看，根據(jù)勞倫斯伯克利國(guó)家實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的報(bào)告《美國(guó)可再生能源配額制2016年度形勢(shì)報(bào)告》顯示，可再生能源配額制的容量占全美電力零售市場(chǎng)的55%。自2000年以來(lái)有超過(guò)一半的可再生能源發(fā)電量（60%）是源于各州可再生能源配額制政策的出臺(tái)。預(yù)計(jì)美國(guó)可再生能源配額制總需求將從2015年的215TWh增長(zhǎng)到2030年的431TWh；若保持此增長(zhǎng)率，新增非水可再生能源發(fā)電量需要占電力零售市場(chǎng)的12.1%。至2030年，可再生能源配額制需求將增加60GW的可再生能源裝機(jī)。

澳大利亞是世界上最早在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行可再生能源配額制的國(guó)家。2000年，澳大利亞政府通過(guò)《可再生能源法案》，發(fā)布強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)（MRET）。2001年4月1日，澳大利亞可再生能源證書(shū)系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)正式運(yùn)行。2009年，澳大利亞再次通過(guò)立法，自2010年執(zhí)行新的可再生能源目標(biāo)（RET），即到2020年電力供應(yīng)的20%來(lái)自可再生能源。2010年6月，對(duì)可再生能源目標(biāo)進(jìn)行了修正，將目標(biāo)分為大規(guī)?？稍偕茉茨繕?biāo)和小規(guī)模可再生能源計(jì)劃兩部分。自2011年1月1日起，此前在澳市場(chǎng)上交易的可再生能源證書(shū)被分為大規(guī)模發(fā)電證書(shū)（LGCs）和小規(guī)模技術(shù)證書(shū)（STCs）兩種。義務(wù)主體有義務(wù)每年分別購(gòu)買(mǎi)和提交一定數(shù)量的STCs和LGCs。

為了降低可再生能源證書(shū)價(jià)格波動(dòng)，使得投資者投資收益更加穩(wěn)定，澳大利亞政府于2011年底在澳大利亞證券交易所（ASX）上市了可再生能源證書(shū)期貨（RECs Futures），為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)管控，降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。

表2 澳大利亞可再生能源配額制發(fā)展歷程

（資料來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)材料整理）

澳大利亞可再生能源管理辦公室（ORER），負(fù)責(zé)對(duì)可再生能源發(fā)電商進(jìn)行認(rèn)證，監(jiān)管可再生能源證書(shū)的執(zhí)行情況。澳大利亞每年規(guī)定的可再生能源義務(wù)比例（RPP）由可再生能源管理辦公室依據(jù)當(dāng)年可再生能源發(fā)電目標(biāo)、估算義務(wù)主體電力的獲得量、前一年證書(shū)提交超額或不足量、每年免稅證書(shū)預(yù)期量等發(fā)布。義務(wù)主體適用的年度可再生能源義務(wù)比例和向電網(wǎng)獲得的總電量，決定其當(dāng)年應(yīng)購(gòu)買(mǎi)和提交的證書(shū)量。

LGCs由可再生能源發(fā)電企業(yè)根據(jù)在基準(zhǔn)線上生產(chǎn)的額外電力，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在可再生能源證書(shū)注冊(cè)器上生成，在經(jīng)過(guò)管理辦公室確認(rèn)后可以買(mǎi)賣(mài)和提交。新裝的小型可再生能源系統(tǒng)取得合格許可后，可申請(qǐng)創(chuàng)造STCs。因注冊(cè)、銷(xiāo)售過(guò)程繁瑣，系統(tǒng)擁有人通常分配STCs給第三方代理人（例如零售商或安裝單位）注冊(cè)、交易。和LGCs一樣，STCs也是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在可再生能源證書(shū)注冊(cè)器上直接生成，經(jīng)管理辦公室確認(rèn)后方可用于買(mǎi)賣(mài)和提交。

可再生能源發(fā)電企業(yè)除去賣(mài)給電網(wǎng)的電力，還可以在開(kāi)放的市場(chǎng)上將LGCs賣(mài)給可再生能源配額義務(wù)主體，價(jià)格由供需雙方?jīng)Q定。STCs代理人為了獲得其所有權(quán)，會(huì)支付給系統(tǒng)擁有人一定的財(cái)務(wù)利益，如其價(jià)值可在系統(tǒng)安裝時(shí)預(yù)先作為補(bǔ)貼。此外，管理機(jī)構(gòu)還專(zhuān)門(mén)為STCs成立了自愿的結(jié)算所。義務(wù)主體每年應(yīng)分別購(gòu)買(mǎi)并提交滿(mǎn)足其義務(wù)的LGCs和STCs證書(shū)，否則需要支付差額費(fèi)。

（資料來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)）

圖1 澳大利亞可再生能源配額制執(zhí)行流程

從政策設(shè)計(jì)上看，澳大利亞最初的可再生能源證書(shū)較為單一，帶動(dòng)風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電等低成本可再生能源行業(yè)迅速發(fā)展。2010年后，澳大利亞政府明確了技術(shù)與資源均合格的可再生能源的種類(lèi)，包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、海洋能、水力、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)（沼氣等）能，采取多種政策以實(shí)現(xiàn)證書(shū)的多樣化。如將可再生能源證書(shū)分為L(zhǎng)GCs和SGCs兩種類(lèi)型，其中前者主要面向可再生能源發(fā)電站，后者主要面向太陽(yáng)能熱水器、空氣源熱躉熱水器和小型發(fā)電機(jī)組。多樣化的證書(shū)交易保證了澳大利亞可再生能源技術(shù)多元化發(fā)展，為光伏發(fā)電、太陽(yáng)能熱水器、熱泵等安裝提供了更大支持。

從政策效果上看，可再生能源配額制為澳大利亞可再生能源發(fā)展提供了資金支持保障，配額制政策取得了顯著效果，激勵(lì)了澳大利亞可再生能源的大力發(fā)展，可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比例逐年提高，平均每年以1%的速度增長(zhǎng)。

英國(guó)可再生能源義務(wù)政策（Renewable obligation，RO）是世界范圍內(nèi)可再生能源配額制的主要代表之一。2002年起，英國(guó)開(kāi)始實(shí)施可再生能源義務(wù)政策。該政策主要針對(duì)大規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)電項(xiàng)目，最早在英格蘭、威爾士和蘇格蘭實(shí)施，2005年起在北愛(ài)爾蘭實(shí)施。根據(jù)可再生能源義務(wù)政策，電力供應(yīng)商是英國(guó)可再生能源義務(wù)的責(zé)任主體，大型可再生能源電量在供應(yīng)商總電量中的具體比例到2003年要求達(dá)到3%，隨后逐年遞增，到2004年要求達(dá)到4.3%，到2010年要求達(dá)到10.4%，到2015年要求達(dá)到15.4%。政策實(shí)施初期，為了提效降本，政府建立了相應(yīng)的可再生能源義務(wù)證書(shū)（Renewables Obligation Certificates，ROCs）交易市場(chǎng)。

表3 英國(guó)可再生能源義務(wù)制度發(fā)展歷程

（資料來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)材料整理）

2011年，英國(guó)政府又推出電力市場(chǎng)改革方案，重點(diǎn)之一是可再生能源義務(wù)逐步向差價(jià)合同（Contracts for difference，CfDs）機(jī)制過(guò)渡。英國(guó)可再生能源差價(jià)合同從2015年開(kāi)始實(shí)施，并從2017年4月開(kāi)始全面取代可再生能源義務(wù)制度。此后新上可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不再申請(qǐng)證書(shū)，不過(guò)此前已經(jīng)獲得可再生能源義務(wù)認(rèn)證的項(xiàng)目仍然可獲得最多20年的支持。

英國(guó)可再生能源義務(wù)政策由國(guó)務(wù)大臣和商務(wù)能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）負(fù)責(zé)制定和推動(dòng)，由燃?xì)馀c電力市場(chǎng)監(jiān)管辦公室（OFGEM）負(fù)責(zé)執(zhí)行，OFGEM中的E-Serve部門(mén)負(fù)責(zé)ROCs的頒發(fā)和整個(gè)ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管。符合規(guī)定的風(fēng)電、水電、生物質(zhì)等可再生能源發(fā)電商均可獲得ROCs，供電商是配額義務(wù)的考核對(duì)象。

具體環(huán)節(jié)包括：具有相應(yīng)資質(zhì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)每月向E-serve報(bào)備其預(yù)測(cè)發(fā)電量，E-serve向可再生能源發(fā)電企業(yè)頒發(fā)ROCs；可再生能源發(fā)電企業(yè)向供電商或中間商出售核發(fā)的ROCs，獲得高于市場(chǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼，ROCs可以跟隨電量一起出售，也可以單獨(dú)出售；供電商需從可再生能源發(fā)電企業(yè)或者市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)ROCs，并在規(guī)定期限內(nèi)向OFGEM上繳規(guī)定數(shù)量的ROCs，否則將向OFGEM繳納罰金，標(biāo)準(zhǔn)即政府設(shè)置的買(mǎi)斷價(jià)格；OFGEM將收到的罰金組成特定基金，返還給完成配額的供電商，以鼓勵(lì)其完成配額義務(wù)。

（資料來(lái)源：OFGEM E-Serve）

圖2 英國(guó)可再生能源義務(wù)制度執(zhí)行流程

從政策設(shè)計(jì)上看，最初英國(guó)政府秉承技術(shù)中性的原則，即不同可再生能源單位發(fā)電獲得的證書(shū)數(shù)量一樣，這使得成本低廉的可再生能源更具優(yōu)勢(shì)，不能有效地引導(dǎo)不同成本發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。因此英國(guó)于2009年推出可再生能源分層制度，對(duì)當(dāng)前處于成本劣勢(shì)但技術(shù)前景廣闊的可再生能源給予高比例ROCs政策支持，從而推動(dòng)其占比提升。

從政策效果上看，自2002年實(shí)施可再生能源義務(wù)政策以來(lái)，英國(guó)的可再生能源電力裝機(jī)提高了數(shù)倍。2002～2017年間，英國(guó)可再生能源發(fā)電量比例從2%提升到了25%?？稍偕茉戳x務(wù)作為英國(guó)可再生能源的主要政策之一，提高了市場(chǎng)分配效率，降低了可再生能源生產(chǎn)成本，使可再生能源更具競(jìng)爭(zhēng)力和成本有效性，對(duì)可再生能源發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。

但是，可再生能源義務(wù)政策也產(chǎn)生了很多的問(wèn)題，如由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目成本居高不下。再如在可再生能源義務(wù)特殊的罰金機(jī)制下（即所有收到的罰金組成特定基金，按各供電商上交ROCs比例在各供電商中進(jìn)行重新分配，使得完成配額義務(wù)的售電商可以獲得未完成配額義務(wù)的售電商上繳罰款的資金返還），企業(yè)會(huì)衡量履行義務(wù)和被罰款的機(jī)會(huì)成本，而選擇是否購(gòu)買(mǎi)ROCs，進(jìn)而導(dǎo)致證書(shū)價(jià)格的波動(dòng)和炒作。這些無(wú)疑會(huì)給可再生能源發(fā)電企業(yè)融資帶來(lái)較高成本，影響英國(guó)可再生能源發(fā)電投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。又如配額義務(wù)人可以通過(guò)向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁成本的方式彌補(bǔ)購(gòu)買(mǎi)ROCs的損失，導(dǎo)致下游用電方面臨較大成本壓力等。為此，英國(guó)政府決定，從2017年4月起，可再生能源義務(wù)政策不再適用于新的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。

從上述幾國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，相比于單獨(dú)執(zhí)行配額制的政策，配額制與補(bǔ)貼政策配合實(shí)施的情況下，可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)補(bǔ)貼政策獲得基本投資收益的同時(shí)，可以出售可再生能源證書(shū)獲得額外收益，從而更好地實(shí)現(xiàn)利益保障。例如，除配額制外，澳大利亞各級(jí)政府出臺(tái)了多種促進(jìn)可再生能源發(fā)展的措施，其中包括扶持小型發(fā)電產(chǎn)業(yè)的固定電價(jià)政策等。同樣，美國(guó)可再生能源發(fā)展也不只依靠配額制，除此之外還有生產(chǎn)退稅和投資退稅。在美國(guó)可再生能源多元化的補(bǔ)貼政策中，聯(lián)邦政府的投資稅減免以及生產(chǎn)稅減免等為主導(dǎo)政策，州政府的配額制則為輔助政策。這樣做，一方面，穩(wěn)定性強(qiáng)、確定性高的聯(lián)邦政府政策為企業(yè)的基本收益提供了保障，增強(qiáng)新能源企業(yè)投資的信心；另一方面，較為合理的綠證價(jià)格不會(huì)給配額義務(wù)主體造成太大的成本壓力，甚至還能激發(fā)部分企業(yè)單位認(rèn)購(gòu)熱情，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，在配額制實(shí)施初期，很多國(guó)家設(shè)置的可再生能源證書(shū)都比較單一，不同可再生能源單位發(fā)電獲得同樣的證書(shū)，于是低成本可再生能源更具優(yōu)勢(shì)，會(huì)得到更快的增長(zhǎng)，長(zhǎng)期來(lái)看，市場(chǎng)會(huì)向低成本發(fā)電方式傾斜，無(wú)益于各種可再生能源技術(shù)多元化發(fā)展。因此各國(guó)在配額制執(zhí)行過(guò)程中，相繼完善證書(shū)分級(jí)或分類(lèi)方法。例如，美國(guó)的做法是為指定的可再生能源給予較高的乘數(shù)，一些州還為光伏等設(shè)置單獨(dú)的可再生能源配額要求。英國(guó)也推出可再生能源分層制度，對(duì)無(wú)成本優(yōu)勢(shì)的可再生能源給予高比例更高比例的證書(shū)。澳大利亞則直接將可再生能源證書(shū)分為大規(guī)模證書(shū)和小規(guī)模證書(shū)，為光伏發(fā)電、太陽(yáng)能熱水器、熱泵等安裝提供了更大支持。

綜上，合理的分層或分類(lèi)機(jī)制是保證可再生能源發(fā)展多樣化的關(guān)鍵。配額制的實(shí)施應(yīng)充分考慮可再生能源技術(shù)類(lèi)型，完善證書(shū)分級(jí)或分類(lèi)方法。

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