優(yōu)先解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)與運營規(guī)則制定問題——訪國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心
能源情報研究中心 鄭徐光
國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（以下簡稱“國家管網(wǎng)公司”）12月9日在京正式成立，標志著深化油氣體制改革邁出關(guān)鍵一步。國家管網(wǎng)公司掛牌成立后要優(yōu)先解決哪些問題，對市場格局帶來哪些影響，特別是儲氣調(diào)峰設(shè)施運營模式將發(fā)生哪些變化？如何對其監(jiān)管？圍繞上述問題，國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心研究員、高級經(jīng)濟師劉滿平近日接受記者專訪，分享了他的深入思考。
據(jù)悉，國家管網(wǎng)公司主要職責是負責全國油氣干線管道、部分儲氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè)，負責干線管道互聯(lián)互通及與社會管道聯(lián)通，形成“全國一張網(wǎng)”，負責原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統(tǒng)一負責全國油氣干線管網(wǎng)運行調(diào)度，定期向社會公開剩余管輸和儲存能力，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向所有符合條件的用戶公平開放等。優(yōu)先解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)與運營規(guī)則制定問題
記者：
您認為國家管網(wǎng)公司掛牌成立后要優(yōu)先解決的問題是什么？
隨著人員安排陸續(xù)到位，國家管網(wǎng)公司要在做好天然氣冬季保供的基礎(chǔ)上，優(yōu)先解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)問題，其次是運營規(guī)則制定問題。
國家管網(wǎng)公司由國務(wù)院國資委、中石油、中石化、中海油共同出資，相應(yīng)持股比例分別為40%、30%、20%、10%。由于中石油掌握約70%的國家長輸油氣管網(wǎng)，這些資產(chǎn)納入到國家管網(wǎng)公司，會超過其30%的持股比例，而中石化、中海油管網(wǎng)資產(chǎn)少，遠遠達不到20%、10%的持股比例，后續(xù)要以現(xiàn)金或其他資產(chǎn)方式進行平衡。這個過程涉及資產(chǎn)作價評估，需要“明算賬”。運營規(guī)則制定包括管道投資建設(shè)規(guī)則、管輸定價、管容分配、交易機制、信息公開、氣質(zhì)準入標準、技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標準等諸多方面。僅管容分配上，要研究采用先到先得，還是其他方式，需要認真研究。每個方面會涉及很多細節(jié)性問題。此外，要做好天然氣合同的銜接，尊重之前的合同。對于長期進口合同價格倒掛問題，政策上雖明確國家用股權(quán)收益來彌補政策性虧損，具體彌補多少也需由國家管網(wǎng)公司考慮。過渡期間，建議國家管網(wǎng)公司繼續(xù)執(zhí)行之前的價格、規(guī)則等，不宜調(diào)整太大，等磨合成熟后再出臺新的規(guī)則，穩(wěn)妥推進改革。記者：
國家管網(wǎng)公司成立將對天然氣市場格局帶來哪些影響？
按照油氣體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路，國家管網(wǎng)公司成立將打破上中下游一體化的油氣體制，為形成X+1+X的市場格局奠定基礎(chǔ)，重塑天然氣市場格局，推動整個天然氣市場化改革。1是“全國一張網(wǎng)”，全國統(tǒng)一高效集輸?shù)挠蜌夤芫W(wǎng)，形成強大的“中間”。上下游市場充分競爭，形成X局面，上游是多元氣源，下游是終端銷售。
國家管網(wǎng)公司成立后，將從資源、消費、基礎(chǔ)設(shè)施以及金融市場等方面影響我國天然氣市場。在資源端，由于政策放開，將會有更多有實力的市場主體進入上游勘探開發(fā)和進口LNG環(huán)節(jié)，促使大量LNG現(xiàn)貨、新簽中短期進口合同涌現(xiàn)，利好國內(nèi)資源市場供應(yīng)。在消費端，供氣主體進一步增加，銷售范圍擴大，市場競爭更加充分，由此可降低天然氣價格、促進天然氣消費。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，合理收益預期下，更多社會資本進入天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將在一定程度上促進管網(wǎng)、LNG接收站、儲氣庫等設(shè)施建設(shè)。在金融市場方面，有利于推動天然氣現(xiàn)貨和期貨市場發(fā)展，同時借助上海石油天然氣交易中心等平臺讓天然氣產(chǎn)品定價更加合理。分別來看，國家管網(wǎng)公司的成立對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游市場主體產(chǎn)生的影響包括：對于上游油氣企業(yè)，一是失去管網(wǎng)及儲氣庫、LNG接收站等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，影響企業(yè)收益，國家管網(wǎng)公司的股權(quán)紅利需要長時間來兌現(xiàn)；二是由于上游勘探開發(fā)是高風險、高收益，資本、人才、技術(shù)密集的環(huán)節(jié)，短時間內(nèi)，更多的資本或者人員即使進入，也不足以對其形成挑戰(zhàn)。對于省級管網(wǎng)，未來國家管網(wǎng)公司會采用多種多樣的方式，促使省級管網(wǎng)納入到國家管網(wǎng)中來，形成全國“一張網(wǎng)”，但并不意味著所有省級管網(wǎng)都納入到國家管網(wǎng)公司，省級管網(wǎng)也可以單獨存在，但必須按照國家管網(wǎng)公司的規(guī)則、標準來執(zhí)行。這個過程會涉及國家管網(wǎng)與省級管網(wǎng)、國家管網(wǎng)與與地方政府的利益沖突。對于城市燃氣企業(yè)，一是可以進入上游環(huán)節(jié)，獲得更多資源供應(yīng)；二是很多地方單一氣源供應(yīng)可變?yōu)殡p氣源、多氣源供應(yīng)；三是要面對上游油氣企業(yè)做大做強下游市場的激烈競爭；更長期看，城市燃氣企業(yè)也面臨管輸與銷售業(yè)務(wù)分離的改革挑戰(zhàn)。對于油氣進口商，只要能獲得國外油氣資源，并得到國家管網(wǎng)公司的剩余管容，就有機會直接對接下游客戶。記者：國家管網(wǎng)公司成立對于地下儲氣庫、LNG接收站等儲氣設(shè)施的運營模式有何影響？
分兩類看，一類是少量的劃歸國家管網(wǎng)公司所擁有（控股）的地下儲氣庫、LNG接收站，因為按照改革設(shè)定目標，國家管網(wǎng)公司不以買賣天然氣、不以價差為盈利模式，那么他所擁有的這類地下儲氣庫、LNG接收站主要滿足應(yīng)急保供要求，其建設(shè)運營費用會列入國家管網(wǎng)公司的準許成本，收益也會列入準許收益中，我們可以不用考慮。
另一類更受社會關(guān)注，即非國家管網(wǎng)公司所擁有（控股）的地下儲氣庫和LNG接收站。比如像中石油擁有的地下儲氣庫，原來是作為油氣管網(wǎng)附屬設(shè)施建設(shè)的，通過管輸收益補償投資經(jīng)營成本，管網(wǎng)被拿出來以后，儲氣庫要單獨運營，中石油作為經(jīng)營主體。這就需要對目前儲氣庫基礎(chǔ)設(shè)施的投資機制、儲氣服務(wù)（儲氣設(shè)施注采、存儲服務(wù)等）價格和儲氣設(shè)施天然氣購銷價格進行一些調(diào)整，能夠讓儲氣庫運營盈利，如果不盈利，就不可能吸引其他資本進入。去年，國家發(fā)布《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》，明確儲氣服務(wù)（儲氣設(shè)施注采、存儲服務(wù)等）價格和儲氣設(shè)施天然氣購銷價格由市場競爭形成，但從目前實際情況看，儲氣市場價格還無法由市場定價，一是投資運營主體比較少，二是盡管儲氣市場價格放開，但天然氣終端門站價格和居民價格還沒有完全放開，甚至受到一定制約，再者現(xiàn)有價格機制沒有體現(xiàn)儲氣調(diào)峰價值。如果儲氣價格能體現(xiàn)調(diào)峰價值，給投資主體形成盈利預期，才會吸引社會資本進來，促進LNG接收站、地下儲氣庫建設(shè)，這是一個核心。就LNG接收站與地下儲氣庫相比較而言，社會資本可能會優(yōu)先選擇接收站建設(shè)，因為接收站建設(shè)約束條件相對少，技術(shù)上成熟，建設(shè)周期短，地方積極性也比較高。強監(jiān)管：監(jiān)管的市場化和市場化的監(jiān)管相結(jié)合
記者：如何進行監(jiān)管，防止國家管網(wǎng)公司“一家獨大”，形成新的壟斷？
做好監(jiān)管也是很重要的問題。從監(jiān)管體系建設(shè)上，要監(jiān)管的市場化和市場化的監(jiān)管相結(jié)合。監(jiān)管的市場化是指多機構(gòu)、多手段的監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。除了加強政府監(jiān)管以外，還要加強行業(yè)協(xié)會監(jiān)管、社會監(jiān)督、企業(yè)自律，多采用大數(shù)據(jù)、信息手段加強監(jiān)管。市場化的監(jiān)管是指劃分清楚政府與市場發(fā)揮作用的范圍，政府該管的就要管，不該管的就不要去管，政府管住壟斷性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，放開競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。
從監(jiān)管內(nèi)容上，國家明確列出六大方面監(jiān)管，包括規(guī)劃落實、信息公開、管輸價格、安全運營、公平開放，以及資產(chǎn)與服務(wù)的監(jiān)管等，基本回應(yīng)了社會對成立管網(wǎng)公司監(jiān)管的主要關(guān)切。具體監(jiān)管措施還沒有明確，需要各方面積極研究。我認為，僅有這六大監(jiān)管還不夠，隨著實踐發(fā)展，還有其他方面需要監(jiān)管，比如說經(jīng)營行為監(jiān)管，假如國家管網(wǎng)公司經(jīng)營行為偏離了改革設(shè)計目標，就需要進行引導糾偏。行業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)大改革、全開放、強監(jiān)管、多競爭、降收益特征
記者：未來天然氣行業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)什么特征？
未來天然氣行業(yè)將進入一個大改革、全開放、強監(jiān)管、多競爭、降收益的階段。大改革指行業(yè)大的體制改革；全開放指上下游環(huán)節(jié)全面開放，上游對社會資本開放，下游管網(wǎng)原來不允許外資持股的，這次改革明確說城市50萬以上人口可以由外商控股；強監(jiān)管是指加強市場秩序和壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，如上游區(qū)塊流轉(zhuǎn)退出需要進一步監(jiān)管，下游燃氣工程安裝費的監(jiān)管，還有對輸配環(huán)節(jié)成本監(jiān)管；多競爭是指逐步形成X+1+X多元化市場體系，上游和下游多元市場主體，增加競爭；降收益是指天然氣行業(yè)競爭收益逐步向社會平均收益靠攏，相比原來的行業(yè)高收益會有所下降。
審核：齊正平
編輯：邱麗靜
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