俄羅斯天然氣管網(wǎng)發(fā)展與現(xiàn)狀分析

（能源情報研究中心）

俄羅斯是全球僅次于美國的第二大天然氣生產(chǎn)國，并且是全球最大的天然氣出口國。根據(jù)俄羅斯能源部的數(shù)據(jù)，2018年，俄羅斯天然氣產(chǎn)量和出口量分別為7250億、2450億立方米。除去龐大的出口體量外，俄羅斯天然氣還滿足著國內(nèi)市場的巨大需求。俄羅斯能源結(jié)構(gòu)中天然氣占比達到52%（發(fā)電結(jié)構(gòu)中占比49%），在其歐洲地區(qū)甚至超過70%。同時，俄羅斯也是世界上天然氣管網(wǎng)最為發(fā)達的國家之一。

俄羅斯統(tǒng)一供氣系統(tǒng)建立在蘇聯(lián)時期統(tǒng)一供氣系統(tǒng)基礎(chǔ)之上。第二次世界大戰(zhàn)期間，蘇聯(lián)開始輸氣管道的建設(shè)，20世紀60年代中期以前，蘇聯(lián)天然氣管道多為地方性管道，長度在1000千米以內(nèi)。20世紀60年代中期以后，隨著西西伯利亞大天然氣區(qū)的發(fā)現(xiàn)和開發(fā)，天然氣生產(chǎn)中心向東部轉(zhuǎn)移，蘇聯(lián)天然氣管道也隨之進入長距離、大口徑輸氣管道大規(guī)模建設(shè)發(fā)展時期。至20世紀80年代，逐漸形成全國統(tǒng)一供氣系統(tǒng)。

如今，俄羅斯統(tǒng)一供氣系統(tǒng)內(nèi)共有輸氣管道超過17萬千米，配氣管道約70萬千米，地下儲氣庫20余座。該系統(tǒng)由國家控股的俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom，以下簡稱“俄氣”）獨家壟斷經(jīng)營。除統(tǒng)一供氣系統(tǒng)外，俄羅斯還有4個區(qū)域供氣系統(tǒng)，亦歸俄氣所有。俄羅斯天然氣管道連接氣田、地下儲氣庫和城市終端用戶，政府對天然氣管網(wǎng)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。

相較于歐美國家，俄羅斯天然氣管網(wǎng)發(fā)展歷程中，國家干預(yù)性極強。俄羅斯統(tǒng)一供氣系統(tǒng)在蘇聯(lián)時期統(tǒng)一供氣系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立發(fā)展而成。蘇聯(lián)統(tǒng)一供氣系統(tǒng)完全是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。上世紀90年代初，私有化過渡和聯(lián)盟解體使俄羅斯天然氣工業(yè)受到?jīng)_擊，但其天然氣管網(wǎng)的完整性和可靠性并未被削弱。俄羅斯政府加強了對油氣部門的管理和對油氣出口管線的壟斷。

根據(jù)俄羅斯1995年8月通過的第147號聯(lián)邦法律《自然壟斷法》，天然氣管道輸送屬于自然壟斷領(lǐng)域。俄羅斯大部分輸氣干線均屬統(tǒng)一供氣系統(tǒng)。該系統(tǒng)在俄羅斯65個聯(lián)邦主體中運行，輸氣管道長度包括超過171000千米。俄羅斯天然氣管道統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，并形成統(tǒng)一的供氣管網(wǎng)。根據(jù)1999年3月第69號聯(lián)邦法規(guī)《天然氣供應(yīng)法》第14條，統(tǒng)一供氣系統(tǒng)按照其不可分割的原則運行，即不得對統(tǒng)一供氣系統(tǒng)進行拆分，只有在通過特殊的聯(lián)邦法律之后才能對統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的所有企業(yè)進行清算。

自1994年俄氣私有化以來，統(tǒng)一供氣系統(tǒng)一直歸該公司所有，由其獨家壟斷經(jīng)營，具體業(yè)務(wù)由其下屬的天然氣運輸股份有限公司經(jīng)營。俄氣是上中下游一體化的全球性能源公司，經(jīng)營范圍從勘探開發(fā)到運輸、批發(fā)和零售，運營區(qū)域遍布全俄羅斯及歐洲，掌握著俄羅斯國內(nèi)大部分儲量資源和上游產(chǎn)量。除統(tǒng)一供氣系統(tǒng)外，俄羅斯還有4個區(qū)域供氣系統(tǒng)，分別是Norilskgazprom、Yakutgazprom、Kamchatkagazprom和Sakhalingazprom，均為俄氣所有。

除俄氣外，俄羅斯還有多個獨立天然氣生產(chǎn)商。為保障獨立生產(chǎn)商進入統(tǒng)一供氣系統(tǒng)，1995年，俄政府成立了管道利用跨部門委員會，每季度對管道使用權(quán)進行分配。

上世紀90年代末，俄羅斯國內(nèi)逐步形成了能源市場自由化的概念。1997年4月通過了第426號總統(tǒng)令《關(guān)于自然壟斷領(lǐng)域結(jié)構(gòu)改革的基本原則》。為了保證該法令的執(zhí)行，1997年7月，聯(lián)邦政府通過第858號令《關(guān)于確保獨立天然氣生產(chǎn)商進入天然氣輸送系統(tǒng)的原則》。隨后1998年11月，通過第1370號令《關(guān)于確保天然氣生產(chǎn)商進入地方天然氣配氣管網(wǎng)的原則》。2001年5月又通過第334號令《關(guān)于保障非歧視性進入天然氣管道輸送系統(tǒng)的問題》，進一步保障除俄氣之外的獨立天然氣生產(chǎn)商無差別獲得管道輸送配額的權(quán)利。

在立法層面上，俄羅斯1999年3月通過的第69號聯(lián)邦法規(guī)《天然氣供給法》，在第27條對管道進入權(quán)進行了規(guī)定，明確統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的所有企業(yè)應(yīng)根據(jù)俄聯(lián)邦政府確定的方式，保障任一在俄羅斯境內(nèi)從事相關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)非歧視性進入統(tǒng)一供氣系統(tǒng)，使用天然氣輸配管網(wǎng)的富余能力。此外，1995年8月第147號聯(lián)邦法規(guī)《自然壟斷法》和2006年7月第135號聯(lián)邦法規(guī)《競爭保護法》同樣適用于俄羅斯統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的準入問題。

俄羅斯2006年7月通過的第117號聯(lián)邦法規(guī)《天然氣出口法》第3條明確授予統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的所有企業(yè)及其獨資子公司出口天然氣的專營權(quán)，其他企業(yè)可以在支付傭金的基礎(chǔ)上通過俄氣出口天然氣，包括氣態(tài)和液態(tài)天然氣。俄氣在天然氣出口方面的獨家專營也增強了其天然氣管輸系統(tǒng)的壟斷地位。

隨著能源市場的變化，俄氣的出口壟斷地位引起各方不滿。2013年11月，俄羅斯通過第318號聯(lián)邦法規(guī)《LNG出口自由化法》，部分開放天然氣出口，允許俄氣之外的天然氣生產(chǎn)商自2014年1月起通過LNG形式出口天然氣，但該法案保留了俄氣在管道氣出口方面的壟斷地位。

目前，俄氣在俄羅斯國內(nèi)天然氣市場的占有率約為55%，夏季則略低于50%。俄羅斯天然氣市場具有很強的季節(jié)性特點，俄氣有義務(wù)保障高峰需求。在冬季的高峰需求時期，俄氣在國內(nèi)天然氣市場的占比遠高于獨立天然氣生產(chǎn)商。2018年，俄氣向國內(nèi)市場供應(yīng)的天然氣約為2430億立方米（比2017年增長5.5%），包括通過圣彼得堡國際商品交易所（SPIMEX）出售的天然氣量。與此同時，獨立生產(chǎn)商通過俄羅斯統(tǒng)一供氣系統(tǒng)供應(yīng)的天然氣量也在增長。2013年，獨立生產(chǎn)商通過該系統(tǒng)交付了1114億立方米天然氣，2017年交付了1379億立方米。

資料來源：俄氣

通過統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的供氣情況（單位：十億立方米）

俄羅斯天然氣管網(wǎng)實行獨家壟斷型管理模式，上中下游業(yè)務(wù)一體化運營。由于俄羅斯整個天然氣管道系統(tǒng)由俄氣壟斷經(jīng)營，因此想要通過統(tǒng)一供氣系統(tǒng)輸送天然氣的獨立生產(chǎn)商需向俄氣提出申請，后者在保障自產(chǎn)氣輸送后將富余輸送能力分配給各獨立天然氣生產(chǎn)商。

如上文所述，根據(jù)俄羅斯1999年的《天然氣供給法》，統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的所有企業(yè)有義務(wù)確保相關(guān)企業(yè)非歧視性進入統(tǒng)一供氣系統(tǒng)，使用天然氣輸配管網(wǎng)的富余能力。1997年第858號政府令《關(guān)于確保獨立天然氣生產(chǎn)商進入天然氣輸送系統(tǒng)的原則》中規(guī)定的細則則更為詳細：

俄氣應(yīng)按照國家事前規(guī)定的費率向獨立生產(chǎn)商提供天然氣輸送系統(tǒng)的使用權(quán)，但必須滿足以下條件：1）具有富余容量；2）天然氣的質(zhì)量和成分符合俄氣的技術(shù)標準；3）具備與天然氣輸送系統(tǒng)相連接的管道以及監(jiān)測天然氣質(zhì)量和數(shù)量的設(shè)備。需要使用輸送管道的相關(guān)企業(yè)，應(yīng)在供貨前3個月（如果是5年以上的長期供應(yīng)，應(yīng)在供貨前6個月）向俄氣提交管道使用申請。

在管輸容量不足的情況下，相關(guān)企業(yè)的管道使用申請受理順序如下：首先是為公共事業(yè)單位和居民供應(yīng)天然氣的供應(yīng)商，其次是通過招投標買賣天然氣的企業(yè)，然后是比較申請企業(yè)的天然氣供貨時間，供應(yīng)時間更長的則優(yōu)先考慮。

短期供應(yīng)的管道使用申請由俄氣在收到申請之日起15天內(nèi)進行受理，中期和長期的管道使用申請受理時限分別為收到申請后的2個月和3個月。對管道使用申請受理完畢后，俄氣做出以下決定：同意申請并簽訂管道使用協(xié)議；部分同意申請并簽訂協(xié)議；以合理的理由拒絕達成協(xié)議。

如果違反上述規(guī)則，2015年前，被授權(quán)審理相關(guān)投訴的機構(gòu)是聯(lián)邦價格監(jiān)督局（Federal Tariff Service）。該機構(gòu)根據(jù)俄聯(lián)邦政府2004年4月第204號令在聯(lián)邦能源委員會的基礎(chǔ)上設(shè)立，而后根據(jù)俄聯(lián)邦總統(tǒng)2015年7月第373號令被撤銷，其權(quán)限隨之移交至聯(lián)邦反壟斷局（Federal Anti-Monopoly Service）。也就是說，在俄羅斯天然氣管網(wǎng)領(lǐng)域沒有類似于美歐的專職監(jiān)管機構(gòu)，自2015年以來，屬于監(jiān)督和管理領(lǐng)域的部分職能（例如，審理對俄氣拒絕準入的投訴，設(shè)定費率等）由俄聯(lián)邦反壟斷局履行，其余職能（例如發(fā)展建設(shè)天然氣輸送管網(wǎng)等）實際上是由國有股份公司俄氣執(zhí)行。

蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯政府堅持認為，石油天然氣作為國家的戰(zhàn)略物資，一定要由國家控制，這對俄恢復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟及發(fā)揮在國際政治舞臺上的影響力非常重要。俄羅斯統(tǒng)一供氣系統(tǒng)也始終由國家控股的俄氣獨家壟斷經(jīng)營。

在統(tǒng)一供氣系統(tǒng)輸氣能力一定的情況下，俄氣自然會利用其對管網(wǎng)的壟斷權(quán)優(yōu)先輸送自產(chǎn)天然氣，若俄氣自產(chǎn)氣輸送量增大，留給其他公司的輸送額度自然會減少。另外如何將富余的輸送能力在各獨立生產(chǎn)商之間公平合理分配也是個問題。一方面，獨立生產(chǎn)商抱怨管輸費偏高，另一方面，俄氣認為其每年增加大量投資擴大統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的輸氣能力，國家制定的收費水平低于管道運營成本。如何保障獨立天然氣生產(chǎn)商進入統(tǒng)一供氣系統(tǒng)，是俄天然氣行業(yè)長期爭論的焦點，也是俄天然氣工業(yè)發(fā)展的一個制約因素。

從上世紀末開始，俄羅斯政府已頒布多項法規(guī)和政策文件，明確俄氣應(yīng)保障獨立生產(chǎn)商非歧視性進入和使用天然氣運輸和配送管網(wǎng)。目前看，俄羅斯天然氣管網(wǎng)還沒有真正做到非歧視性公開準入，管道信息也沒有做到應(yīng)有的公開透明。這主要是由于俄氣既是統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)所有者和運營商，又是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商。

至今，俄羅斯政府仍堅持，建立統(tǒng)一供氣系統(tǒng)是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎(chǔ)，也是合理調(diào)配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證，上中下游一體化經(jīng)營模式是符合俄羅斯國情的選擇。未來一段時期，俄氣對天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會改變。至少在俄羅斯聯(lián)邦能源部制定的《2035年前俄羅斯能源戰(zhàn)略》中并未表明有必要按經(jīng)營活動的類型拆分俄氣。

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審核：齊正平

編輯：邱麗靜

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