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中華人民共和國最高人民法院

民事 裁 定 書

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：商丘新奧燃氣有限公司。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：商丘昆侖燃氣有限公司。

再審申請人商丘新奧燃氣有限公司（以下簡稱新奧公司）為與被申請人商丘昆侖燃氣有限公司（以下簡稱昆侖公司）侵權糾紛一案，不服河南省高級人民法院（2014）豫法民一終字第186號民事裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理完畢。

2014年4月21日，新奧公司向河南省商丘市中級人民法院提起訴訟，主張其于2007年12月27日與經(jīng)商丘市政府授權的商丘市市政公用事業(yè)管理局簽訂了《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，約定由新奧公司獨家經(jīng)營商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內的管道燃氣業(yè)務，該協(xié)議第3.3條約定：本協(xié)議之特許經(jīng)營權行使地域范圍為商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內。自2012年11月起，昆侖公司在商丘市睢陽產業(yè)集聚區(qū)內持續(xù)鋪設燃氣管道，該行為侵犯了新奧公司的特許經(jīng)營權，給新奧公司造成損失565萬元，并對新奧公司的可持續(xù)發(fā)展造成損害。

故請求法院判令：1、昆侖公司立即停止在商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內鋪設管道、銷售管道燃氣等一切侵犯新奧公司管道燃氣特許經(jīng)營權地位的行為；2、昆侖公司自行拆除或依法強制拆除在商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內鋪設的燃氣管道、工業(yè)、商業(yè)、民用等相關管道燃氣設施；3、昆侖公司賠償因侵犯新奧公司特許經(jīng)營權給新奧公司造成的損失565萬元；4、訴訟費用由昆侖公司承擔。

昆侖公司辯稱：1、案涉《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》未通過招投標、評審和公示，違反了強制性法律規(guī)定應為無效。2、《商丘城市總體規(guī)劃（1993-2010）》確定的城市規(guī)劃建設用地范圍為56平方公里。昆侖公司施工的范圍均在該56平方公里以外，不存在對新奧公司的侵權。3、新奧公司計算損失的依據(jù)不成立，昆侖公司是否取得燃氣特許經(jīng)營證與新奧公司損失之間無法律上的因果關系。4、案涉《城市燃氣管道特許經(jīng)營協(xié)議》附件三為特許經(jīng)營區(qū)域范圍圖示，新奧公司不提交該份證據(jù)，依法應對其產生不利的法律后果。

河南省商丘市中級人民法院于2014年7月5日作出（2014）商民一初字第96號民事裁定，認為：案涉《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》第3.3條約定，特許經(jīng)營權行使地域范圍為商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內。本協(xié)議附件三為特許經(jīng)營區(qū)域范圍圖示，該附件可以直觀表示新奧燃氣特許經(jīng)營的區(qū)域范圍，故本案不屬于合同解釋的問題。

鑒于新奧公司未提交該附件，本院根據(jù)雙方當事人提交的現(xiàn)有證據(jù)，不能確定新奧公司特許經(jīng)營的區(qū)域范圍，故無法證明昆侖公司對其構成侵權。商丘市人民政府作為特許經(jīng)營的批準機關，有權對其區(qū)域范圍進行明確；該院對新奧公司的特許經(jīng)營區(qū)域范圍問題不予審理。綜上，駁回商丘公司對昆侖公司的起訴。

新奧公司不服上述民事裁定，向河南省高級人民法院提出上訴。

河南省高級人民法院查明：一、2007年12月27日新奧公司與經(jīng)商丘市政府授權的商丘市市政管理局（即商丘市城市管理局）簽訂《管道燃氣經(jīng)營協(xié)議》，該協(xié)議3.2條“特許經(jīng)營權期限”約定：本協(xié)議之特許經(jīng)營權有效期限為30年，自2004年8月28日起至2034年8月28日止；3.3條“特許經(jīng)營權地域范圍”約定：本協(xié)議之特許經(jīng)營權行使地域范圍為“商丘市城市規(guī)劃區(qū)內”。該協(xié)議第十五章顯示共有附件十，其中附件三為“特許經(jīng)營區(qū)域范圍圖示”一審開庭審理時，新奧公司認可協(xié)議附件一、附件二存在，但稱附件三至附件十不存在。

一審法院依據(jù)昆侖公司的申請，于2014年6月10日向證人張某（原任商丘市市政管理局供水燃氣熱力管理科科長，現(xiàn)任商丘市城市管理局黨組成員）、軒敬杰（原任商丘市市政管理局副局長，現(xiàn)任商丘市城市管理局副局長）進行調查，該兩位證人證實：他們參與了上述協(xié)議的簽訂過程，在簽訂上述協(xié)議時協(xié)議所有附件都存在。

2014年6月17日，一審法院依據(jù)新奧公司的申請，通知證人龐某（系新奧公司與商丘市市政管理局簽訂協(xié)議的授權代表）及張某、軒敬杰到庭進行質證，上述證人均證實協(xié)議簽訂時存在附件三，且新奧公司對此事實當庭予以認可。但一、二審中新奧公司未提供該協(xié)議附件三。

2012年10月12月河南省弘泰燃氣有限公司（以下簡稱弘泰公司）與睢陽區(qū)政府簽訂《投資建設天然氣加氣母站項目合同書》，該合同約定，項目投資基本情況：在睢陽區(qū)境內投資建設城市基礎設施（含燃氣管道）；經(jīng)營品種：管道天然氣（LNG、CNG）；項目地址：商丘市歸德南路西側，迎賓大道以南、富商東路以北；睢陽區(qū)政府按照“全程代辦”的要求，負責提供項目核準立項、環(huán)保評價、工商登記、建設規(guī)劃、文物勘察、土地使用證辦理等各項相關協(xié)調服務，費用由弘泰公司承擔；弘泰公司負責3億元投資款足額到位等。后弘泰公司被昆侖公司吸收合并，合并后的公司名稱仍為昆侖公司。

三、2012年2月10日，商丘市城市管理局向商丘市政府提交的《關于維護城市管道燃氣特許經(jīng)營權問題的調查報告》中提出：“根據(jù)市規(guī)劃局提供的《商丘市（2005-2020）城市總體規(guī)劃》應涵蓋睢陽產業(yè)集聚區(qū)；睢陽區(qū)政府在產業(yè)集聚區(qū)建設管道燃氣違反了商丘市政府與新奧公司簽訂的《管道燃氣經(jīng)營協(xié)議》”。2013年12月26日，商丘市城市管理局向商丘市政府提交的《關于處理市區(qū)城市管道燃氣糾紛問題的請示》中提出：“1、由市政府指定市規(guī)劃局界定商丘市政府2007年12月27日授權原商丘市市政管理局與新奧公司簽訂的《管道燃氣經(jīng)營協(xié)議》第3.3條‘特許經(jīng)營地域范圍’：本協(xié)議之特許經(jīng)營行使地域范圍為商丘市城市規(guī)劃區(qū)內”中規(guī)定的城市規(guī)劃區(qū)域范圍；2、由市政府授權商丘新區(qū)管委會對市規(guī)劃局界定的《管道燃氣經(jīng)營協(xié)議》中規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍以外、新區(qū)規(guī)劃以內的區(qū)域，由新區(qū)管委會對管道天然氣經(jīng)營權實行公開招投標，確定管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)”。

四、2013年6月28日，商丘市城鄉(xiāng)規(guī)劃局向商丘市政府提交的《關于商丘燃氣管理若干問題的情況說明》中提出：“關于特許經(jīng)營范圍問題，《商丘城市總體規(guī)劃（1993-2010）》于1994年編制完成，1995年經(jīng)河南省人民政府批準實施。界定城市規(guī)劃區(qū)范圍為：包括商丘市區(qū)、商丘縣城以及袁莊、周莊、王墳、城北等一鎮(zhèn)三區(qū)十一個鄉(xiāng)的行政區(qū)域，總面積約496.51平方公里；界定城市建設用地范圍為：2010年規(guī)劃城市建設總用地為56平方公里。范圍大致為：北至黃河路（現(xiàn)約在規(guī)劃田園路北側）、西至君臺路、南至古城外環(huán)和北海路、東至睢陽大道。具體范圍參照《商丘城市總體規(guī)劃（1993-2010）》。市城市管理局提供的《管道燃氣經(jīng)營協(xié)議》第3.3條特許經(jīng)營權地域范圍為：本協(xié)議之特許權行使地域范圍為商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內。

根據(jù)該協(xié)議的簽署日期和特許經(jīng)營權的起始時間應適用于河南省人民政府1995年批復的《商丘城市總體規(guī)劃（1993-2010）》版所確定的城市用地范圍，……。具體范圍參照《商丘城市總體規(guī)劃（1993-2010）》，面積為56平方公里。

五、2014年3月24日，商丘市政府法制辦公室《關于新奧燃氣與昆侖能源就管道燃氣特許經(jīng)營范圍爭議的處理意見和建議》中提出：關于雙方特許經(jīng)營范圍的界定問題，贊同商丘市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的意見，即：新奧公司特許經(jīng)營權范圍為56平方公里；同時提出該協(xié)議所指“商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內”實際應指《城市規(guī)劃法》所指城市規(guī)劃區(qū)中的城市市區(qū)。

河南省高級人民法院于2014年9月19日作出（2014）豫法民一終字第186號民事裁定，認為：案涉特許經(jīng)營協(xié)議中3.3條約定特許經(jīng)營權地域范圍為“商丘市城市規(guī)劃區(qū)內”，該約定對于新奧公司特許經(jīng)營區(qū)域范圍的面積及四至界定并不明確，而作為該協(xié)議內容的重要組成部分附件三“特許經(jīng)營區(qū)域范圍圖示”，新奧公司未能提供。

由于雙方當事人對于該協(xié)議授予新奧公司特許經(jīng)營的區(qū)域范圍產生爭議，且商丘市城市管理局、商丘市城鄉(xiāng)規(guī)劃局以及商丘市政府法制辦公室對協(xié)議約定新奧公司特許經(jīng)營的區(qū)域范圍也存在不同意見；依據(jù)當事人提交的現(xiàn)有證據(jù)不能明確界定新奧公司特許經(jīng)營的區(qū)域范圍。而關于特許經(jīng)營區(qū)域范圍的界定或確認問題，屬于政府的行政職權范圍，不屬于民事案件審理的范圍。

因此，原審裁定駁回新奧公司的起訴并無不當。故裁定駁回上訴，維持原裁定。

新奧公司不服河南省高級人民法院二審民事裁定向本院申請再審，請求撤銷一審、二審裁定，指令一審法院審理本案。主要理由為：一、根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《河南省人民政府關于商丘城市總體規(guī)劃的批復》（豫政文（1995）190號），（1994－2010年）規(guī)劃文本所明確的商丘城市規(guī)劃區(qū)域范圍是：包括王墳在內的496.51平方公里土地總面積。商丘市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、商丘市政府法制辦將該市56平方公里城市規(guī)劃建設用地范圍等同于城市規(guī)劃區(qū)域范圍的意見不能成立。二、商丘市睢陽區(qū)屬商丘市城市規(guī)劃區(qū)域，昆侖公司在睢陽區(qū)建設燃氣管道的相關行為，已侵犯新奧公司的特許經(jīng)營權。三、案涉協(xié)議約定的特許經(jīng)營權區(qū)域范圍，應根據(jù)法律對“城市規(guī)劃區(qū)域”的明確規(guī)定確定，無需該協(xié)議圖示附件進一步證明。與法律規(guī)定、省政府批復不一致的圖示、意見均不能成為認定商丘市城市規(guī)劃區(qū)域的依據(jù)。

一審、二審法院以新奧公司未能提供上述圖示附件及相關政府部門關于商丘市城市規(guī)劃區(qū)域意見不一致為由，駁回新奧公司起訴錯誤。

昆侖公司答辯主張：一、新奧公司申請再審不符合民事訴訟法規(guī)定的條件，應依法駁回其再審申請。二、新奧公司與商丘市政府公用事業(yè)局簽訂的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》約定的經(jīng)營區(qū)域范圍應為56平方公里。三、新奧公司與商丘市市政公用事業(yè)局簽訂的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》因違反法律強制性規(guī)定，應為無效。

本院認為：本案爭議焦點為城市規(guī)劃區(qū)域范圍的確定是否屬人民法院民事案件裁判范疇。

新奧公司依據(jù)案涉《特許經(jīng)營協(xié)議》關于其特許經(jīng)營權區(qū)域范圍為“商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內”的約定，主張昆侖公司在商丘市睢陽區(qū)進行的相關燃氣管道建設等行為對新奧公司構成侵權。昆侖公司則認為商丘市睢陽區(qū)不屬上述協(xié)議約定的商丘市城市規(guī)劃區(qū)域范圍。故雙方就昆侖公司相關行為是否構成侵權的爭議，源于對商丘市城市規(guī)劃區(qū)域的不同認識。

該爭議的解決，不能回避商丘市城市區(qū)域范圍的認定問題。而城市規(guī)劃區(qū)域應由行政機關依法確定。但本案中，商丘市相關部門對該市城市規(guī)劃區(qū)域范圍的意見并不一致。

商丘市人民政府或其他有權機關亦未就商丘市城市規(guī)劃區(qū)域的范圍作出明確的認定。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條的規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議屬行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議。

如前所述，在行政機關未明確本案《特許經(jīng)營協(xié)議》所涉商丘市城市規(guī)劃區(qū)域范圍的情況下，直接認定新奧公司依該協(xié)議所享有特許經(jīng)營權的區(qū)域范圍，超出人民法院民事裁判的范疇。但是一審、二審裁定以新奧公司未能提供該圖示故不能證明其特許經(jīng)營區(qū)域范圍為由駁回其起訴不當。上述裁定關于界定城市規(guī)劃區(qū)域范圍屬政府行政職權的意見正確，在該范圍未經(jīng)行政機關依法確定前，駁回新奧公司基于此提起的侵權訴訟，并無不當。

綜上，新奧公司的申請再審不符合法律規(guī)定的條件，本院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回商丘新奧燃氣有限公司的再審申請。