油氣改革進入總攻時

中國能源網(wǎng)首席研究員 韓曉平

3月19日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議敲定，石油天然氣管網(wǎng)運營機制市場化改革，組建國資控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。全面深化油氣體制改革終于進入總攻時刻。

2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，確定了：“改革油氣管網(wǎng)運營機制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放”的改革任務(wù)。

經(jīng)過近兩年的不斷努力，國務(wù)院各有關(guān)部門權(quán)衡利弊，最終制定了實施這一改革的具體方案，抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“獨立中間，盤活兩頭”，將中石油、中石化和中海油管網(wǎng)資產(chǎn)剝離，并由國家注入資金，組建國資控股、投資主體多元化，獨立運營的國家油氣管網(wǎng)公司。

新中國成立以來，特別是改革開放40年，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走到了世界的前列，為國家經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展建立了堅實基礎(chǔ)。無論是高鐵、高速公路，還是機場、碼頭；無論是水利工程、輸水工程，還是高壓電網(wǎng)、通訊網(wǎng)絡(luò)，全部處于世界領(lǐng)先水平。城市天然氣配氣管網(wǎng)建設(shè)也居前。唯獨油氣長輸管道，特別是天然氣干線管道建設(shè)，存在典型的“不平衡不充分”問題。堅持問題導向，組建國家油氣管網(wǎng)公司已不能再拖。

第一，管道建設(shè)不足帶來輸氣能力不足等矛盾。據(jù)媒體測算，2016年，美國原油管道8.4萬公里，俄羅斯7萬公里，加拿大3.6萬公里，中國1.9萬公里，利比亞1萬公里；美國成品油管道10萬公里，俄羅斯2萬公里，中國2萬公里，印度1.7萬公里，加拿大1.5萬公里；美國天然氣干線管道42萬公里，俄羅斯19萬公里，加拿大6萬公里，中國4.8萬公里，烏克蘭4萬公里。截至2017年底，我國建成運行的長輸天然氣管線總里程7.4萬公里，但國土干線管道密度只有7.3米/平方公里，僅達到美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。美國頁巖氣的快速發(fā)展，就是得益于全美密布的天然氣管網(wǎng)。可見，中國的差距還是比較明顯的。

管道建設(shè)不足，一方面使下游供氣配套難以滿足能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理環(huán)境污染和人民提高生活質(zhì)量的要求；另一方面使上游油氣開發(fā)利用受制，尤其各種非常規(guī)天然氣，例如，煤層氣、煤制氣、高爐焦爐氣甲烷化等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用都受到制約。

按照《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2020年我國天然氣消費占一次能源消費的10%，綜合保供能力應(yīng)達到3600～4167億立方米。從2016年以來，全國管網(wǎng)投資持續(xù)下降，2017年和2018年天然氣銷量實現(xiàn)較快發(fā)展，完全依托于前些年的投入。2018年全國天然氣消費2803億立方米，今明兩年，每年都要至少增加400億立方米，而新增的天然氣必須有管道輸送才能落實。

第二，輸氣管道的利用效率有待提升。三大公司建設(shè)的管道主要服務(wù)于自身企業(yè)需求，常常不能長遠規(guī)劃，也不能兼顧別的企業(yè)利益，三方基本難以實現(xiàn)互聯(lián)互通，浪費了大量管道路由資源，降低了輸氣管網(wǎng)、LNG接受站等設(shè)施的使用效率，造成重復建設(shè)和發(fā)展空間不足等問題，資源配置無法優(yōu)化。

例如，“川氣出川”工程也稱“川氣東送”，中石化投資626.76億元，工程西起四川達州普光氣田，跨越四川、重慶、湖北、江西、安徽、江蘇、浙江、上海6省2市，管道總長2170公里，年輸送天然氣120億立方米。中石化當初只考慮了普光氣田8916億立方米資源量的外送，沒想到在重慶涪陵又發(fā)現(xiàn)了2.1萬億立方米頁巖氣資源，而且該項目2017年產(chǎn)100億立方米，未來還有進一步擴大產(chǎn)能的條件。今年3月，中石化在威遠、榮縣探明儲量1247億立方米的頁巖氣田，今年將建成10億立方米產(chǎn)能；在丁山—東溪區(qū)塊，中石化4270米頁巖氣層試獲日產(chǎn)31萬立方米高產(chǎn)氣流，具有千億方級氣田開發(fā)潛力。中石油也在四川盆地發(fā)現(xiàn)了大量常規(guī)和非常規(guī)天然氣資源。由于輸氣能力的限制，四川盆地天然氣的開發(fā)進度受到制約。

不僅是中石化，中石油在西氣東輸上也面臨同樣矛盾。西氣東輸建設(shè)了一線、二線、三線，現(xiàn)在要建設(shè)四線，每條線都是根據(jù)上游當時的氣源資源供應(yīng)能力建設(shè)，在一些地方形成了多線并行的情景，在一些節(jié)點上形成了過于集中的樞紐。現(xiàn)在來自西部的中亞D線、新疆和青海天然氣開發(fā)都需要再建新的輸氣能力，有些節(jié)點的路由也成為制約因素。

現(xiàn)有的油氣體制生產(chǎn)效率低。中國油氣行業(yè)以全球50%的油氣從業(yè)人員，使用了全球30%的油氣勘探開發(fā)裝備，僅實現(xiàn)了1.5%的原油探明可采儲量和4.4%的原油產(chǎn)量；2.8%的天然氣探明可采儲量和4.1%的天然氣產(chǎn)量，生產(chǎn)效率低。造成這個困局的根本原因就是行業(yè)過于封閉，高度壟斷一體化的體制導致外部的資金和創(chuàng)新能力弱。美國打一口頁巖油氣井只需要100多萬美元，我國需要超過5000萬人民幣，比美國高了近7倍。

此外，在全國天然氣上游供應(yīng)能力上，中石油、中石化和中海油約占全國天然氣上游供應(yīng)市場總量的98%，占全國17個投運LNG接收站的90%，占全國油氣管道主干線的95%。天然氣長輸管線按里程計算，中石油占69%，中石化占8%，中海油占7%，其他企業(yè)占16%。三大油承受了大量管網(wǎng)、接收站建設(shè)的投資壓力，在一定程度上也影響了在上游勘探開發(fā)的資金投入能力。

據(jù)自然資源部公布的我國油氣資源儲量，石油、天然氣和煤層氣勘查新增探明地質(zhì)儲量都呈現(xiàn)了下降趨勢。其中，2017年石油勘查新增探明地質(zhì)儲量從2012年的15.22億噸降至2017年的8.77億噸，天然氣從9610億立方米降至5554億立方米，煤層氣從1274億立方米降至105億立方米。

根據(jù)有關(guān)專家介紹，新管網(wǎng)公司的建立將分三階段實施：（1）中石油、中石化和中海油將旗下管道資產(chǎn)及員工剝離，并轉(zhuǎn)移至新公司，再按各自管道資產(chǎn)的估值厘定新公司的股權(quán)比例；（2）新管網(wǎng)公司獲注入資產(chǎn)后，國家將進行注資，并擬引入社會資本，包括國家投資基金及民營資本，新資金將用于擴建管網(wǎng)；（3）新管網(wǎng)公司將進入資本市場上市，為尋求穩(wěn)定收益的資金提供投融資渠道。

三大油氣公司都是上市公司，將上市公司的資產(chǎn)剝離是需要做大量工作的。首先，需要對三大油氣公司管網(wǎng)資產(chǎn)的界定和估值，是按照資產(chǎn)原值評估，還是按照收益評估？國家發(fā)展改革委2016年印發(fā)的《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，改變了天然氣管道運輸價格“一線一價”的定價辦法，確定了“準許成本加合理收益”的定價原則，確定天然氣管道運輸?shù)臏试S收益率明確為稅后全投資收益率8%。

2017年國家發(fā)展改革委完成了對13家天然氣跨省管道運輸企業(yè)的定價成本監(jiān)審。這些管道的準許成本基本確定，稅后8%的全資收益也已確定。經(jīng)過2018年一年的運營，相關(guān)的投資界線和收益水平都基本確定，以此作為估值不會影響投資人的利益。而從上市公司剝離的資產(chǎn)仍作為上市公司在新建管網(wǎng)公司的股份，收益也不會影響投資人的收益。

西方發(fā)達國家，天然氣管網(wǎng)的投資收益一般只有6%。天然氣管道的使用壽命非常長，如果管理得當，可以運行50年。北美有的管道運行超過70年仍完好無損，俄羅斯和歐洲也有很多管道運行至今超過50年。

新管道公司將是一個資本規(guī)模巨大的企業(yè)，《經(jīng)濟參考報》估算，若按照“三桶油”各自運營管道資產(chǎn)的評估，新公司估值預計在3000～5000億元，加上超過50%的國家注資和社會融資，資本規(guī)模將超過萬億。這種資本規(guī)模巨大，同時具有巨大發(fā)展前景和穩(wěn)定收益率的企業(yè)是社?；鸷透鞣N保險基金、企業(yè)退休年金、組合投資基金、銀行長期存款等非常理想的投資標的。新公司將具有良好融資能力，無論是貸款還是發(fā)債，不僅中國的投資機構(gòu)會爭相參與投資，國際基金也會蜂擁而至，對于擴大國際融資能力會起到積極作用，對擴大高水平對外開放將具有積極意義，為中國進一步融入世界提供了一個利益契合。

未來，新的管網(wǎng)公司還具備進入資本市場進行股權(quán)融資和上市融資的良好條件。一旦進入資本市場，其規(guī)模和穩(wěn)定性，對于中國股市將起到舉足輕重的地位，對于穩(wěn)定經(jīng)濟，降低股市波動性會產(chǎn)生積極效果。

能否實現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”的高效運行調(diào)配

根據(jù)剛剛修訂的國家能源局《石油天然氣規(guī)劃管理辦法》，跨境、跨省干線原油、成品油、天然氣管道納入國家石油天然氣規(guī)劃，并提出按照“全國一張網(wǎng)”的理念優(yōu)化布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿線經(jīng)濟發(fā)展，突出近期、兼顧長遠、整體規(guī)劃、分步實施，提升管網(wǎng)輸送能力，擴大管網(wǎng)覆蓋范圍，加強管網(wǎng)互聯(lián)互通，及時消除管輸瓶頸。

國家管網(wǎng)公司是產(chǎn)業(yè)鏈中游的專業(yè)化公司，還有省級管網(wǎng)公司、支線公司等，其他企業(yè)有上游資源和下游市場，資金能夠保障，符合國家規(guī)劃也可以獲得跨省長輸管網(wǎng)經(jīng)營權(quán)。國家管網(wǎng)公司要加強與中游其他管網(wǎng)公司協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”的高效運行調(diào)配。

油氣管輸與生產(chǎn)銷售分離是否影響供應(yīng)安全

英國的天然氣以前也是由一家集天然氣勘探開發(fā)、采購、輸配及分銷于上下游縱向一體化的國有企業(yè)獨家經(jīng)營，即英國天然氣公司（British Gas，BG）。1982年，撒切爾政府曾試圖對天然氣市場進行改革，打破BG對市場的壟斷，但決心不夠效果不彰，至1985年BG的市場占有率依然是100%。1993年10月前實現(xiàn)了管網(wǎng)剝離；1993年，BG將輸送和銷售分開結(jié)算，BG被分成了BGE和BGT兩家公司；1994年，BG根據(jù)政府要求，設(shè)立獨立管道輸配子公司Transco；1997年，將天然氣零售業(yè)務(wù)剝離為新公司Centrica。在多次拆分剝離中，員工歸屬的公司雖然發(fā)生多次變化，但員工的崗位并沒有變，經(jīng)驗證明如果管理得當是可以保證改革穩(wěn)定過度的。

歷史上五大發(fā)電公司和國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)的拆分也沒有影響電力供應(yīng)的安全。國家管網(wǎng)公司是成建制地劃歸新公司，還有基層黨組織的堡壘作用，安全問題我們應(yīng)該有充足的信心。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年4月5日第13期

審核：齊正平

編輯：李丹丹

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