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70年能源成就 | 朱彤:中國石油天然氣工業(yè)七十年回顧與展望

時間：2020-10-02 來源：能源研究俱樂部瀏覽：

中國石油天然氣工業(yè)七十年回顧與展望

朱彤

（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所能源經(jīng)濟(jì)室主任、副研究員）

一、我國石油天然氣工業(yè)發(fā)展歷程

1949年至今，我國石油天然氣工業(yè)經(jīng)歷七十年的發(fā)展，石油天然氣產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了快速增長。從石油天然氣供需特點(diǎn)看，我國石油天然氣工業(yè)大體可以分為三個階段：第一階段是新中國成立到1965年的石油凈進(jìn)口階段；第二階段是1966至1992年，中國石油實(shí)現(xiàn)從自給到凈出口的轉(zhuǎn)變；第三階段是1993年至今，中國再次成為石油凈進(jìn)口國。

圖1 1965～2018年中國石油產(chǎn)量、消費(fèi)量與凈進(jìn)口量

圖2 1970～2018年中國天然氣產(chǎn)量、消費(fèi)量與凈進(jìn)口量

（一）石油凈進(jìn)口階段（1949～1965年）

新中國成立后，我國石油工業(yè)逐步恢復(fù)。在1959年大慶油田投產(chǎn)之前，石油產(chǎn)量從1949年的12萬噸快速增加到373萬噸，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對石油的需求。因此，這一時期需要大量進(jìn)口石油。1950年，我國石油進(jìn)口依存度達(dá)到這一階段的最高水平70.4%，此后隨著國內(nèi)石油產(chǎn)量恢復(fù)，進(jìn)口依存度逐年下降，到1959年減少到45%。隨著大慶油田的發(fā)現(xiàn)和投產(chǎn)，我國石油產(chǎn)量從1960年的520萬噸很快增加到1965年的1132萬噸，結(jié)束了對石油進(jìn)口的依賴。1965年，我國石油進(jìn)口依存度僅為0.07%。

這一時期，我國從四川盆地到陜甘寧和塔里木盆地和沿海地區(qū)，都進(jìn)行了大規(guī)模的天然氣勘探活動，天然氣工業(yè)開始起步。我國天然氣產(chǎn)量從1949年的僅700萬立方米增加到1965年的11億立方米，并且在四川盆地鋪設(shè)了第一條20千米長的輸氣管道。

（二）石油從自給到凈出口的轉(zhuǎn)變（1966～1992年）

1966年后，我國利用勘探開發(fā)大慶油田積累的技術(shù)和經(jīng)驗，相繼建成了勝利油田、大港油田、長慶油田等一批較大型油氣田，石油產(chǎn)量連上新臺階：1969年突破2000萬噸，1972年突破4000萬噸，1976年突破8000萬噸。1978年，我國石油產(chǎn)量突破1億噸大關(guān)，進(jìn)入世界主要產(chǎn)油大國行列。

我國石油實(shí)現(xiàn)了從自給到成為石油凈出口國的轉(zhuǎn)變。1966～1974年期間，我國石油有“進(jìn)”有“出”，處于小規(guī)模進(jìn)出口波動階段。1975年，我國石油出口首次突破800萬噸，石油工業(yè)進(jìn)入持續(xù)凈出口階段，并于1986年達(dá)到石油凈出口量峰值3530萬噸后緩慢下降，直到1993年再次變成石油凈進(jìn)口國。

同期，我國天然氣產(chǎn)量先經(jīng)歷了一個快速增長階段，即1967年威遠(yuǎn)震旦系整裝大氣田投產(chǎn)和威遠(yuǎn)-成都輸氣管線建成后，天然氣產(chǎn)量從1968年的14億立方米快速增加到1979年的145億立方米，然后進(jìn)入一個緩慢下降和回升階段，到1992年，我國天然氣產(chǎn)量僅為158億立方米，產(chǎn)量僅比1979年增加9%。

（三）石油和天然氣凈進(jìn)口且對外依存度快速提升（1993年以來）

我國石油產(chǎn)量突破一億噸之后，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期。在此期間，大部分油田進(jìn)入高含水期，同時沒有發(fā)現(xiàn)新的大型油田，產(chǎn)量增長主要依靠既有大油田的挖潛和技術(shù)創(chuàng)新，以及塔里木盆地和海上油氣田的開發(fā)。這一時期，我國石油產(chǎn)量從1億噸穩(wěn)步增加到2010年的2億噸后，一直在2億噸上下波動。特別是2015年后，我們石油產(chǎn)量已連續(xù)三年下降。2018年石油產(chǎn)量下降到1.89億噸。

從20世紀(jì)90年代開始，我國石油產(chǎn)量增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足經(jīng)濟(jì)增長對石油的需求。1993年我國從上年石油凈出口980萬噸轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口190萬噸，再次成為石油凈進(jìn)口國。此后，石油凈進(jìn)口量一直保持上升趨勢，到2018年，我國石油凈進(jìn)口量達(dá)到4.4億噸，對外依存度高達(dá)70%。同時，自我國2007年成為天然氣凈進(jìn)口國后，2018年天然氣對外依存度已快速增加到約45%。

二、我國石油天然氣工業(yè)管理體制演變與改革

從政府與市場的關(guān)系角度考察，我國石油天然氣體制演進(jìn)大致可以分為四個階段：一是政府決定油氣資源配置且政企合一階段，二是承包經(jīng)營責(zé)任制與專業(yè)化公司管理階段，三是國有油氣企業(yè)行政性壟斷與局部市場化改革推進(jìn)階段，四是“證監(jiān)合一”趨勢下逐漸打破油氣行政壟斷階段。

（一）政府決定油氣資源配置且政企合一階段（1949～1978年）

新中國成立后，在1950年成立燃料工業(yè)部，并設(shè)立石油管理總局。此后，石油工業(yè)管理部門經(jīng)歷了多次撤銷、合并和重新設(shè)立的過程。1955年，燃料工業(yè)部被分拆為石油工業(yè)部、煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部。1970年，石油工業(yè)部與化學(xué)工業(yè)部、煤炭工業(yè)部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年，重新恢復(fù)、建立部分部委機(jī)構(gòu)。燃料化學(xué)工業(yè)部被分拆為石油化學(xué)工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。1978年，石油化學(xué)工業(yè)部被進(jìn)一步拆分為石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部，以適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要。

這一時期，我國石油天然氣勘探、開發(fā)、運(yùn)輸、銷售等不同環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營活動完全由政府管理部門在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置，油氣企業(yè)沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。

（二）承包經(jīng)營責(zé)任制與專業(yè)化公司管理階段（1979～1997年）

十一屆三中全會后，我國工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，石油天然氣管理體制變革主要體現(xiàn)在如下三個方面：

一是石油天然氣管理機(jī)構(gòu)反復(fù)變動。1980年，成立了國家能源委員會，希望通過加強(qiáng)能源綜合管理來加快推動能源工業(yè)發(fā)展，改善能源供應(yīng)。國家能源委員會成立后，發(fā)揮作用非常有限，1982年被撤銷。1985年，國務(wù)院提出政企分開，要求政府機(jī)構(gòu)減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能。1988年6月，石油工業(yè)部與煤炭工業(yè)部、核工業(yè)部一起被撤銷，成立了能源部。能源部不再直接管理企業(yè)，主要職能是制定并實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略和政策，執(zhí)行相關(guān)法令和計劃。1993年，撤銷能源部，恢復(fù)煤炭工業(yè)部和電力部，但石油工業(yè)部沒有同步恢復(fù)。

二是先后成立了具有行業(yè)管理職能的專業(yè)化公司。先后成立了幾大專業(yè)化公司加快推動石油天然氣工業(yè)發(fā)展，即1982年2月成立專門負(fù)責(zé)我國海上油氣勘探、開發(fā)和對外合作業(yè)務(wù)的中國海洋石油總公司；1983年成立中國石油化工總公司，專門負(fù)責(zé)管理石油工業(yè)部的煉油企業(yè)、化學(xué)工業(yè)部的石化和化纖企業(yè)；1988年9月成立中國石油天然氣總公司，負(fù)責(zé)原石油工業(yè)部在國家陸地全境石油、天然氣的生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營管理職能。加上1961年成立的專門負(fù)責(zé)石油石化產(chǎn)品進(jìn)出口的中國化工進(jìn)出口公司，構(gòu)成了這一時期我國石油天然氣體制上下游分割、海陸分家、內(nèi)外貿(mào)分治管理的體制格局。

三是石油行業(yè)全面推行承包責(zé)任制。1979年之后，我國石油產(chǎn)量徘徊不前，同時國家對石油工業(yè)投資嚴(yán)重不足。國務(wù)院借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功經(jīng)驗，對石油工業(yè)部實(shí)行原油產(chǎn)量億噸包干的政策。¹1984年1月，國務(wù)院決定在“七五”期間對石油工業(yè)部實(shí)行原油產(chǎn)量遞增包干，即在1億噸的基礎(chǔ)上每年遞增200萬噸包干指標(biāo)，此外5年內(nèi)再向國家多提供平價油4000萬噸。1988年，中國石油天然氣總公司成立，國家重新調(diào)整了遞增包干的增長幅度，要求總公司在此后幾年內(nèi)保證年遞增原油產(chǎn)量300萬噸。20世紀(jì)90年代，國家對總公司實(shí)行了“四包兩定”承包辦法，總公司對油氣田則實(shí)行了“四包三定兩保一掛鉤”承包責(zé)任制。²后來又調(diào)整為“兩定兩自一掛鉤”生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。³直到1998年，石油石化大重組后，原油大包干和油田承包經(jīng)營責(zé)任制退出歷史舞臺。

（三）國有油氣企業(yè)行政性壟斷與局部市場化改革推進(jìn)階段（1998～2012年）

這一時期，我國石油天然氣管理體制改革的基本思路是政企分離，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的石油工業(yè)管理體制。主要變化體現(xiàn)在如下三個方面：

一是能源管理從專業(yè)化向綜合化轉(zhuǎn)變。1998年3月，我國進(jìn)行新一輪大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，新設(shè)立國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會。石油天然氣工業(yè)行業(yè)管理職能由國家經(jīng)貿(mào)委代為管理的國家石油化工總局行使，但這一機(jī)構(gòu)在2001年2月被撤銷。2003年3月，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會撤銷后，石油天然氣工業(yè)的管理職能被合并到同月成立的國家發(fā)展改革委能源局石油天然氣處。2008年，新的能源綜合管理機(jī)構(gòu)——國家能源局成立，包括石油天然氣在內(nèi)的能源行業(yè)管理職能并入國家能源局，但與能源有關(guān)的投資審批和價格管理職能仍然保留在國家發(fā)展改革委。

二是我國石油天然氣工業(yè)逐漸形成了以中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)在油氣勘探、開采、加工、進(jìn)出口和成品油銷售領(lǐng)域“寡頭壟斷”加“行政壟斷”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。1998年，我國將中國石油天然氣總公司與中國石油化工總公司重組為從勘探、采油、煉油到銷售的上下游一體化的石油石化集團(tuán)公司，即中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)。這次重組奠定了陸上石油石化行業(yè)雙寡頭競爭的基礎(chǔ)。此后，我國出臺的兩個文件將石油天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷經(jīng)營權(quán)賦予了中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)，正式確立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批發(fā)與零售各個環(huán)節(jié)的行政壟斷地位。4

三是同步推進(jìn)了一些局部市場化改革，其中比較重要的改革主要包括：①1998年以來，國家發(fā)展改革委至少進(jìn)行了6次成品油價格調(diào)整機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)了原油價格與國際接軌，國內(nèi)成品油價格對國際原油價格波動的反應(yīng)更加靈活，盡管其反應(yīng)國際油價的程度依然要受到政府的“指導(dǎo)”。②2012年5月原國土資源部的頁巖氣礦權(quán)招標(biāo)首次對民營企業(yè)開放。

（四）打破油氣行政壟斷階段（2013年至今）

這一時期，油氣市場化改革進(jìn)一步推進(jìn)，石油天然氣的行政壟斷逐漸被打破。主要表現(xiàn)在：

第一，上游探礦權(quán)開放試點(diǎn)繼續(xù)深化。一是2013年以來，我國頁巖氣探礦權(quán)公開招標(biāo)在前兩輪基礎(chǔ)上，又進(jìn)行了兩輪公開招標(biāo)。二是國土資源部于2015年和2017年在新疆開展了兩輪常規(guī)油氣勘察區(qū)塊招標(biāo)出讓試點(diǎn)。

第二，加快石油天然氣價格形成機(jī)制改革，積極推動交易中心建設(shè)。實(shí)行最高上限價格管理，并將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值”定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。經(jīng)過近幾年的改革，國內(nèi)天然氣價格市場化程度顯著提高。改革前，國內(nèi)天然氣價格基本由政府管理。改革后，占國內(nèi)消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣價格實(shí)現(xiàn)由市場主導(dǎo)形成，其中50%以上完全由市場形成，30%左右實(shí)行“上浮20%、下浮不限”的彈性機(jī)制。

近年來，國家積極推動天然氣市場建設(shè)，組建了上海和重慶兩個石油天然氣交易中心。上海石油天然氣交易中心已實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)12個省市的液化天然氣競價交易，積極推動國內(nèi)管道天然氣競價交易。此外，我國積極籌備原油期貨交易。2018年3月26日，我國原油期貨在上海國際能源交易中心成功掛牌交易。

第三，改革天然氣管輸定價機(jī)制，初步建立輸配價格監(jiān)管體系。2016年10月，國家發(fā)展改革委頒布了《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，把過去“一線一價”的定價辦法改變?yōu)榛谡_的成本核定和定價公式核定管道運(yùn)輸價格。2017年6月，國家發(fā)展改革委又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)配氣價格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確了配氣價格的制定方法和重要指標(biāo)參數(shù)選取范圍。通過上述政策文件的發(fā)布實(shí)施，初步建立了我國天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價格監(jiān)管體系。

第四，獲得原油進(jìn)口權(quán)的企業(yè)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。我國原油進(jìn)口分為國營貿(mào)易和非國營貿(mào)易，國營貿(mào)易企業(yè)資質(zhì)由國務(wù)院批準(zhǔn)，進(jìn)口不受數(shù)量限制；非國營貿(mào)易實(shí)行配額管理，企業(yè)進(jìn)口資質(zhì)條件和數(shù)量由商務(wù)部管理。2012年之前，我國原油國營貿(mào)易主要由中石化、中石油、中海油、中化等大型國企經(jīng)營，擁有非國營貿(mào)易經(jīng)營權(quán)的企業(yè)僅有20余家，進(jìn)口原油量占國內(nèi)進(jìn)口原油總量的10%左右。2012年，中國化工集團(tuán)獲得原油進(jìn)口權(quán)，2014年，民營企業(yè)新疆廣匯石油公司獲得原油進(jìn)口權(quán)。2015年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，允許符合能耗、質(zhì)量、環(huán)保和安全等基本條件的原油加工企業(yè)，在淘汰一定規(guī)模落后產(chǎn)能或建設(shè)一定規(guī)模儲氣設(shè)施的前提下使用進(jìn)口原油。2015年7月，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于原油加工企業(yè)申請非國營貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，規(guī)定擁有進(jìn)出口經(jīng)營資質(zhì)和成品油批發(fā)經(jīng)營資格的原油進(jìn)口企業(yè)，符合能耗、質(zhì)量、環(huán)保、安全、倉儲等資質(zhì)條件，可以申請獲得原油非國營貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)。這兩個文件的發(fā)布標(biāo)志著原油進(jìn)口權(quán)正式有條件開放，油氣改革破除壟斷開始提速。此后，國內(nèi)先后有26家地?zé)捚髽I(yè)獲得進(jìn)口原油使用權(quán)配額，16家企業(yè)獲得原油非國營貿(mào)易經(jīng)營權(quán)。

三、我國石油天然氣工業(yè)發(fā)展成就

七十年間，特別是1978年改革開放后的四十多年間，我國石油天然氣工業(yè)為我國經(jīng)濟(jì)快速增長提供能源支撐。

（一）石油天然氣生產(chǎn)供應(yīng)能力實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展

經(jīng)過七十年的發(fā)展，我國石油天然氣生產(chǎn)供應(yīng)能力快速增長，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，主要表現(xiàn)在如下三個方面：

一是石油天然氣產(chǎn)量大幅增長，我國已經(jīng)發(fā)展成為世界第五大產(chǎn)油國和第六大天然氣生產(chǎn)國。1949～2018年，石油產(chǎn)量從12萬噸增長到1.89億噸，天然氣產(chǎn)量從700萬立方米增加到1573億立方米。特別是1978～2018年我國石油產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)年均增長2%以上，而同期全球石油產(chǎn)量年均增速僅為0.8%；天然氣產(chǎn)量年均增長6%以上，為同期全球平均增速的2.2倍。

二是煉油能力不斷提升，煉油行業(yè)向裝置大型化、煉化一體化、產(chǎn)業(yè)集群化和園區(qū)基地化方向發(fā)展。目前，我國煉廠裝置平均規(guī)模為413萬噸/年，其中中國石油、中國石化煉廠平均規(guī)模為552萬噸/年。截至2018年，我國建成千萬噸級大型煉油基地26個，煉油能力達(dá)到7.7億噸/年，成為僅次于美國的全球第二大煉油國。

三是石油天然氣管網(wǎng)體系基本形成。我國已建成原油管道2.38萬千米，成品油管道2.6萬千米，天然氣長輸管道總里程近7.4萬千米，初步形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄⒏采w全國、連通海外的油氣管網(wǎng)。

（二）石油天然氣企業(yè)對外合作取得豐碩成果

七十年來，我國石油天然氣企業(yè)在國際油氣行業(yè)的參與度和競爭力不斷提升，對外合作取得豐碩成果。一是利用外國資金與技術(shù)加快我國油氣資源開采。自1982年頒布《對外合作開采海洋石油資源條例》和1993年頒布《對外合作開采陸上石油資源條例》以來，我國累計與12個國家和地區(qū)的59家石油公司簽訂陸上對外合作合同69個，累計與21個國家和地區(qū)的78家國際石油公司簽訂海上對外合作合同200余個。二是積極參與國家“走出去”和“一帶一路”倡議，初步形成海外五大油氣合作區(qū)。

到2017年底，中國石油企業(yè)在全球近60個國家管理和運(yùn)作著超過200個油氣合作項目，海外油氣權(quán)益產(chǎn)量1.9億噸。海外原油加工能力達(dá)到3000萬噸/年，海外工程技術(shù)服務(wù)合同額達(dá)到52億美元，在“一帶一路”相關(guān)國家累計投資超2000億美元，原油進(jìn)口量超過4億噸。中國成為全球原油貿(mào)易的重要參與者和最大進(jìn)口國。

（三）石油天然氣工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新從點(diǎn)的突破向系統(tǒng)性開發(fā)轉(zhuǎn)變

技術(shù)創(chuàng)新是石油天然氣工業(yè)發(fā)展的根本動力。我國石油天然氣工業(yè)通過多年深化改革、對外開放，技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)的突破向系統(tǒng)性開發(fā)的轉(zhuǎn)變。不僅實(shí)現(xiàn)了連續(xù)型油氣聚集等地質(zhì)理論的創(chuàng)新，還發(fā)展完善了低滲及稠油高效開發(fā)、三次采油等世界領(lǐng)先的技術(shù)系列，大型成套壓裂機(jī)組、近鉆頭端地質(zhì)導(dǎo)向系統(tǒng)等核心技術(shù)裝備國產(chǎn)化取得突破。

目前，我國已掌握了頁巖氣地球物理、鉆完井、壓裂改造等技術(shù)，具備了3500米以淺（部分地區(qū)已達(dá)4000米）水平井鉆井及分段壓裂能力，初步形成了適合中國地質(zhì)條件的頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)體系。水平井鉆井周期從最開始的150天減少到60天左右，最短46天，水平井單井成本從1億元下降到5000萬元左右；形成了比較完備的石油裝備制造體系，大部分裝備產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了國產(chǎn)化。12000米特深井鉆機(jī)、大口徑高鋼級油氣輸送管、海洋981和982鉆井平臺、百萬噸級海上浮式生產(chǎn)儲油系統(tǒng)等已達(dá)到國際先進(jìn)水平；千萬噸級煉油裝置設(shè)備國產(chǎn)化率達(dá)到90%以上，百萬噸級乙烯裝置設(shè)備國產(chǎn)化率也已達(dá)到85%以上。

（四）石油天然氣體制改革進(jìn)入到全面深化階段

自1998年以來，我國油氣體制的特點(diǎn)是“兩桶油”依托政策文件賦予的行政壟斷地位控制石油天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，市場機(jī)制作用范圍非常有限。2017年7月，我國發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，標(biāo)志著油氣領(lǐng)域全面推進(jìn)深化改革的開始。

這次改革以十八屆三中全會精神為指南，在2017年之前改革的基礎(chǔ)上，推動全產(chǎn)業(yè)鏈改革。一是上游常規(guī)油氣和非常規(guī)油氣勘探權(quán)開放進(jìn)一步推進(jìn)，2019年擬放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制，積極吸引社會資本加大油氣勘查開采力度；二是從2018年7月開始，我國成品油終端市場全面向外資放開，油氣下游領(lǐng)域市場化改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐；三是天然氣價格改革快速推進(jìn)，天然氣價格基本實(shí)現(xiàn)由市場主導(dǎo)來形成；四是2018年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》，建立天然氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制；五是2019年3月，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》，標(biāo)志著中游改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。會議強(qiáng)調(diào)要推動石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。新成立的國家管網(wǎng)公司將順應(yīng)我國現(xiàn)行國企改革思路，由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。新管網(wǎng)公司將三大石油公司剝離的管道資產(chǎn)轉(zhuǎn)入后，將謀求資本化、證券化，通過上市廣泛引入社會資本，加大管網(wǎng)投資建設(shè)力度。

四、我國石油天然氣工業(yè)未來展望

長期以來，石油供應(yīng)安全一直是影響我國石油天然氣工業(yè)發(fā)展最重要的政策變量。進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是最近十年來，隨著應(yīng)對氣候變化日益上升為國際共識，“低碳、清潔、環(huán)保”在我國能源政策目標(biāo)中的地位逐漸提高，成為影響石油天然氣工業(yè)的又一個關(guān)鍵政策目標(biāo)。因此，展望未來，“能源安全”與“能源低碳轉(zhuǎn)型”將成為影響我國石油天然氣工業(yè)發(fā)展最重要的兩個關(guān)鍵詞。

（一）我國石油需求預(yù)計2030年達(dá)峰，天然氣進(jìn)入黃金發(fā)展期

近年來，我國石油天然氣消費(fèi)增長和進(jìn)口增長很快。繼2017年我國成為世界最大石油進(jìn)口國之后，2018年我國又成為世界最大的天然氣進(jìn)口國。2018年，我國石油凈進(jìn)口量4.4億噸，石油對外依存度升至69.8%，同比上升2.6個百分點(diǎn)；天然氣進(jìn)口量1254億立方米，對外依存度約45%。

隨著我國能源轉(zhuǎn)型升級的深化，以及主要高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)峰，我國一次能源需求有望在2035年左右進(jìn)入峰值平臺期。氣候變化所驅(qū)動的能源低碳轉(zhuǎn)型大趨勢，除了進(jìn)一步推動我國可再生能源大幅增長外，預(yù)計將使我國石油消費(fèi)在2030年達(dá)峰，同時也將使相對“清潔”的天然氣進(jìn)入10～15年的黃金發(fā)展期。

根據(jù)中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院的報告，2030年，我國石油需求將達(dá)到峰值7億噸，而本土產(chǎn)量不超過2億噸，石油對外依存度也將達(dá)到峰值72%左右；從現(xiàn)在到2040年，中國的天然氣需求將進(jìn)入“黃金”時代。2035年，我國天然氣需求將達(dá)到6200億立方米，比2018年的2803億立方米增長121%，占一次能源消費(fèi)的15%，天然氣對外依存度將進(jìn)一步提升到51.6%。到2050年，我國天然氣需求將進(jìn)一步增加到7000億立方米，占一次能源消費(fèi)的17%，天然氣對外依存度將回落到50%。

（二）我國能源低碳轉(zhuǎn)型近期重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)化石能源品種內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化

能源轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)是要減少能源利用過程中二氧化碳排放量，抑制全球氣溫變暖的趨勢。大力發(fā)展無碳或碳中性的可再生能源替代高碳的化石能源，才是根本解決之道。當(dāng)然，這種替代是一個長期過程。由于化石能源利用中排放的常規(guī)污染物（顆粒物、氮氧化物、二氧化硫等）導(dǎo)致的空氣污染已經(jīng)成為我國當(dāng)前迫切需要解決的問題，加上可再生能源短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)對煤炭的大規(guī)模替代，實(shí)現(xiàn)化石能源品種內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化就成為我國能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的一個近期策略。

化石能源品種內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的抓手，目前主要是兩個，一是控制煤炭消費(fèi)總量增長，推動煤炭消費(fèi)減量化，二是在中小燃煤鍋爐和民用散煤領(lǐng)域大力推動“煤改氣”“煤改電”。這在2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2013〕37號）中有明確表述。《大氣污染防治行動計劃》明確提出“制定國家煤炭消費(fèi)總量中長期控制目標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理。到2017年，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長”；同時提出“加快推進(jìn)集中供熱、‘煤改氣’、‘煤改電’工程建設(shè)，到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐；其他地區(qū)原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐”。

上述政策措施對抑制煤炭消費(fèi)、促進(jìn)天然氣消費(fèi)起到了積極的促進(jìn)作用。如表1所示，2012～2017年期間，我國煤炭消費(fèi)量從2013年的峰值44.2億噸下降到2017年的37.1億噸，四年減少煤炭消費(fèi)量7.1億噸，減少幅度為16.1%；天然氣消費(fèi)則快速從1471億立方米增加到2373億立方米，五年間增加了61.3%。

表1 2012～2017年中國煤炭與天然氣消費(fèi)量變化

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

總之，未來3～5年，我國煤炭消費(fèi)減量政策方向不會逆轉(zhuǎn)，天然氣替代煤炭的進(jìn)程雖然由于天然氣價格相對較高，可能會出現(xiàn)短期減速的可能，但天然氣消費(fèi)比重進(jìn)一步上升可期。

（三）能源低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，我國能源對外依存度進(jìn)一步提高

能源清潔低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，我國能源對外依存度進(jìn)一步提高。如圖3所示，從1992年開始，我國一次能源生產(chǎn)量已經(jīng)不能完全滿足一次能源消費(fèi)。2004年以后一次能源消費(fèi)量增長加速，加大了與生產(chǎn)量的缺口，2008～2012年之間產(chǎn)消缺口基本維持在4.3億～5.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間。

2013年開始，我國開始實(shí)施煤炭減量消費(fèi)以及“煤改電”“煤改氣”政策后，一次能源生產(chǎn)消費(fèi)缺口快速擴(kuò)大，從2012年的5.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤擴(kuò)大到2016年的9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

能源清潔低碳轉(zhuǎn)型對能源安全的影響主要表現(xiàn)為天然氣的對外依存度大幅度增加。2008年以來，我國天然氣產(chǎn)量盡管進(jìn)入快速增長階段，但依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上天然氣消費(fèi)速度，天然氣對外依存度從2008年的1.2%猛增到2017年的37.9%。

資料來源：國家統(tǒng)計局

圖3 中國一次能源生產(chǎn)量、消費(fèi)量與生產(chǎn)-消費(fèi)差（單位：萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）

（四）長期能源安全的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型

由于石油和天然氣資源在全球分布不均，很少有能源消費(fèi)大國的石油天然氣能夠保持長期自給。比如，歐洲對俄羅斯天然氣供給的長期依賴，日本對進(jìn)口油氣的依賴，美國歷史上也經(jīng)歷過多次油氣出口國和進(jìn)口國角色的轉(zhuǎn)換。因此，能源安全的本質(zhì)不是實(shí)現(xiàn)完全的自給自足，而是盡可能降低一國能源的對外依存度，或者盡可能不長期保持對進(jìn)口能源的高度依賴。

從根本上講，能源轉(zhuǎn)型與能源安全不僅沒有矛盾，能源轉(zhuǎn)型的推進(jìn)反而有利于能源安全的改善。為了減少二氧化碳排放量、抑制全球變暖趨勢，現(xiàn)有的以化石能源為主導(dǎo)的能源系統(tǒng)最終要轉(zhuǎn)向以可再生能源為主導(dǎo)的能源系統(tǒng)。為推進(jìn)能源系統(tǒng)的這一轉(zhuǎn)型，一方面要通過提高能源效率，減少化石能源消費(fèi)量，另一方面要大力發(fā)展可再生能源替代化石能源。隨著可再生能源比重在能源結(jié)構(gòu)中大幅度上升，對進(jìn)口能源的依賴度就會下降，因為可再生能源屬于本地化能源。從這個意義上講，向可再生能源轉(zhuǎn)型可以降低能源對外依存度，從根本上改善一個國家的能源安全。

注釋

具體內(nèi)容是：石油工業(yè)部承包生產(chǎn)原油1億噸，超產(chǎn)原油可按國際市場價格出售，價差收入由石油工業(yè)部留用。同時，石油工業(yè)部對下屬油田企業(yè)實(shí)行再包干，對企業(yè)超產(chǎn)和節(jié)約原油的價差收入按二八分成。油田分成所得收入的85%作為勘探開發(fā)基金，其余15%作為企業(yè)的集體福利和獎勵基金。
“四包”是包分年新增探明石油儲量、包分年新增天然氣儲量、包分年原油產(chǎn)量和商品量、包分年天然氣產(chǎn)量和商品量；“三定”是定分年投資規(guī)模、定生產(chǎn)盈虧、定建設(shè)資金來源；“兩保”是保石油專用管材，保原油、天然氣外輸銷售；“一掛鉤”是工資總額與承包任務(wù)完成情況和經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。
“兩定”是核定油氣配置量、核定上繳利潤和儲量有償使用費(fèi)；“兩自”是在完成“兩定”指標(biāo)的前提下，企業(yè)以效益為中心，增收節(jié)支，做到生產(chǎn)經(jīng)營自負(fù)盈虧、建設(shè)資金自求平衡；“一掛鉤”即繼續(xù)實(shí)行工資總額與企業(yè)增加值和實(shí)現(xiàn)利潤掛鉤，堅持嚴(yán)考核、硬兌現(xiàn)，逐步形成正常的工資增長機(jī)制。
分別是1999年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的原國家經(jīng)貿(mào)委等八部委《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》與2001年8月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的原國家經(jīng)貿(mào)委等五部門《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序意見的通知》。